Территориальная организация муниципальных образований по-прежнему относится к числу тех вопросов местного самоуправления, которые еще не до конца урегулированы. Одним из спорных элементов является положение, определяющее состав земель муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Закон 2003 года), устанавливая лишь перечень категорий земель, входящих в состав поселений, не раскрывает их содержания, тем самым вызывая неоднозначные и противоречивые толкования данной нормы. Помимо Закона 2003 года к основным нормативно-правовым актам, регулирующим данный вопрос, можно отнести Земельный Кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [2] (далее Земельный Кодекс) и Градостроительный Кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ [3] (далее Градостроительный Кодекс). Чтобы сложилось наиболее полное представление о составе территории муниципального образования и ее правовом содержании, необходимо ее комплексное рассмотрение с позиций всех из указанных нормативно-правовых актов.
Однако с этого момента и начинаются различного рода трудности. До недавнего времени обнаруживались существенные противоречия в сфере использования понятий «поселение» и «населенный пункт», поскольку значения этих понятий, данные Земельным и Градостроительным Кодексами, не соответствовали значениям, данным Законом 2003 года. Та же ситуация сложилась и с понятиями «граница, черта населенных пунктов, поселений». В результате этот вопрос был разрешен внесением изменений в Земельный и Градостроительный Кодекс, т.е. они были приведены в соответствие с Законом 2003 года.
В соответствии с пунктом 3 статьи 11 Закона 2003 года территорию городских и сельских поселений составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. Рассмотрим подробнее данные виды.
В законодательстве нигде не дается определения исторически сложившихся земель. Но в судебной практике, особенно в гражданских делах, встречается понятие «исторически сложившиеся границы». Поэтому можно предположить, что исторически сложившиеся земли находятся в пределах таких границ, но и для их определения также не существует каких-либо официальных критериев. В соответствии с практикой судопроизводства историческими необходимо считать те границы, которые установились длительное время назад, что во многих случаях требует документального подтверждения, а также соответствуют сложившемуся общественному мнению. Такая нечеткая позиция, естественно, ведет к неурегулированности данного вопроса и провоцирует на судебные тяжбы [4].
В ответ на запрос, какие земли можно отнести к исторически сложившимся землям населенных пунктов Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению дал следующее определение: «Каждый населенный пункт должен иметь планировочную (градостроительную) документацию, определяющую территорию и границы (городскую черту, черту населенного пункта) населенного пункта. В некоторых случаях планировочная документация может оказаться устаревшей, утерянной или отсутствовать (как правило, в сельских поселениях), а также могут отсутствовать документы, подтверждающие отвод отдельных земельных участков для застройки. В таких случаях принадлежность данных территорий может подтверждаться иными историческими свидетельствами». Хотя этот ответ не дает много нового для формирования четкого представления об этой категории земель и, таким образом, понятие исторически сложившихся земель остается достаточно расплывчатым.
Следующая категория – земли общего пользования. Статья 262 части 1 Гражданского Кодекса РФ определяет земельные участки общего пользования как находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не закрытые для общего доступа земельные участки, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка [5].
Кроме того, в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного Кодекса, такие земельные участки не подлежат приватизации. Сюда относятся территории, занятые площадями, улицами, набережными, автомобильными дорогами, скверами, парками, лесопарками, водными объектами общего пользования, пляжами и т.д.
В свою очередь, Градостроительный Кодекс в статье 1 оперирует понятием «территории общего пользования», подчеркивая, как и Гражданский Кодекс, возможность для неограниченного круга лиц беспрепятственного пользования ими. Градостроительный Кодекс пунктом 4 статьи 36 особо оговаривает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это означает, что правовой режим земельных участков общего пользования, равно как и всего, что находится над и под поверхностью таких земельных участков, определяется не нормами градостроительного законодательства, а Земельным и Гражданскими Кодексами, а также их состав может конкретизироваться муниципальными актами [6].
Но все вышеперечисленное относится к земельным участкам общего пользования, которые к тому же по Земельному Кодексу входят в состав категории «земли населенных пунктов». А Закон 2003 года формулирует эту категорию как «прилегающие к населенным пунктам земли общего пользования». Значит, из буквального толкования следует, что данные земли находятся за пределами населенных пунктов. Тогда перечень объектов, попадающих под эту категорию, существенно сократится и данные земли могут входить в любую категорию земель по Земельному Кодексу, за исключением категории «земли населенных пунктов».
Территории традиционного природопользования. В соответствии с пунктом 5 статьи 97 Земельного Кодекса в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Коренные малочисленные народы проживают во многих субъектах РФ, и все они перечислены в Постановлении Правительства РФ от 24 марта 2000 г. №255 [7].
Однако, вышеуказанный закон принят лишь для народов Севера, Сибири и Дальнего Востока [8]. Поэтому территории традиционного природопользования в составе муниципальных образований можно выделить лишь в тех субъектах РФ, где проживают данные народы. Также необходимо отметить, что в этих регионах муниципальные образования могут полностью располагаться на территориях традиционного природопользования, что будет определять особый правовой режим земель такого муниципального образования, так как территории традиционного природопользования в соответствии с Земельным Кодексом входят в состав категории «Земли особо охраняемых территорий и объектов», а именно «Земли особо охраняемых природных территорий». Необходимо отметить, что правовой режим таких земель определяется соответствующим законом, но в нем ничего не говорится о территориях традиционного природопользования [9]. Поэтому остается неясно, распространяется ли на них действие данного закона.
Еще одним видом земель категории особо охраняемых территорий являются земли рекреационного назначения, которые согласно Закону 2003 года также входят в состав земель поселений. Сюда относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан (земельные участки, на которых расположены дома отдыха, объекты физической культуры и спорта, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря и т.д.). Однако и Градостроительный Кодекс в числе территориальных зон выделяет рекреационную зону. Если снова исходить из буквального толкования нормы, то Закон 2003 года выделяет все-таки категорию, а не зону, поэтому рекреационные земли поселения находятся за чертой населенного пункта, а правовое положение их регулируется Земельным Кодексом. Кроме того, они, в отличие от рекреационных зон, подлежат охране в особом порядке, но несмотря на это, могут находиться в любой форме собственности.
Наконец, последний вид, который выделяет Закон 2003 года – земли для развития поселений. Земельный Кодекс в статье 86 выделяет в составе пригородных зон резервные земли для развития города, также как и Закон 2003 года не давая им определения. Если исходить лишь из данной нормы, то можно сделать вывод, что резервные земли, во-первых, относятся не ко всему муниципальному образованию в целом, а к отдельному населенному пункту; во-вторых, таким населенным пунктом может быть лишь город, в то время как сельские населенные пункты не обладают правом иметь в своем распоряжении земли для развития.
Очевидно, что такое узкое толкование не соответствует действительности. Предположим, что законодатель будет использовать определение, которое дается в научной литературе: «Земли для развития поселения – это земельные участки, находящиеся как в черте поселения, так и за ее пределами и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для оптимального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования и для удовлетворения иных муниципальных нужд» [10]. Но таким образом, под это определение попадают все вышеперечисленные виды земель, отмеченные Законом 2003 года, и становится неясным смысл и назначение пункта 3 статьи 11 указанного закона.
Таким образом, остается непонятным, какими принципами и критериями руководствовался законодатель, давая в Законе 2003 года перечень земель, входящих в состав поселения. Причем содержание некоторых видов земель очень трудно определить, кроме как в неофициальном порядке. Кроме того, обнаруживаются некоторые противоречия между Земельным и Градостроительным Кодексами по данному вопросу. Поэтому считаем необходимым, во-первых, привести в соответствие эти нормативно-правовые акты, а во-вторых, пересмотреть вопрос о необходимости существования в Законе 2003 года пункта 3 статьи 11.
Библиографический список
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //«Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822
- Земельный Кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ //«Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, N 44, ст. 4147
- Градостроительный Кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ //«Российская газета», N 290, 30.12.2004
- Решение Новосибирского областного суда от 30.05.2007 N 3-73/07 О признании частично недействующими приложения 31 к Закону Новосибирской области от 27.12.2002 N 90-ОЗ (ред. от 19.10.2006) “Об утверждении границ муниципальных образований Новосибирской области” и приложения 4 к Закону Новосибирской области от 02.06.2004 N 200-ОЗ (ред. от 19.10.2006) “О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области”// Правовая система КонсультантПлюс
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)” от 30.11.1994 N 51-ФЗ// “Собрание законодательства РФ”, 05.12.1994, N 32, ст. 3301
- Решение Пермской Городской Думы от 26 июня 2007 г. № 143 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Перми»// [Электронный ресурс]: URL:http://gorodperm.ru/economic/building-up/landrules /(дата обращения 22.03.2013)
- Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. №255 //«Собрание законодательства РФ», 03.04.2000, N 14, ст. 1493
- Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»// “Российская газета”, N 88, 11.05.2001
- Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»// “Собрание законодательства РФ”, 20.03.1995, N 12, ст. 1024
- Гаджиев К.Т. Земли для развития поселения//[Электронный ресурс]: URL:http://www.juristlib.ru/book_8972.html(дата обращения 22.03.2013)