Реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации привела к окончательной централизации и оптимизации деятельности полиции, ее уходу от несвойственных функций, что заставляет еще раз обратиться к вопросу о целесообразности учреждения альтернативных федеральным муниципальных органов охраны общественного порядка.

Основные законодательные предпосылки к созданию органов правопорядка на муниципальном уровне сводятся к конституционному положению о том, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка (статья 132 Конституции Российской Федерации), которое подкрепил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], предложивший создание такого органа – «муниципальная милиция». Задачи, принципы создания и компетенция муниципальной милиции, правовой статус ее служащих Федеральный закон отдал на откуп специальному федеральному закону, проект которого безрезультатно вносился в Государственную Думу Российской Федерации [2].

Учитывая перечисленные факты, попробуем оценить инициативу законотворцев и некоторых ученых, продолжающих настаивать на учреждении муниципальной милиции. Видимых предпосылок – обращений с подобными просьбами муниципалитетов, их финансовой избыточности, низкого уровня результатов работы сотрудников полиции, лишения со стороны федеральных органов власти органов местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка, отсутствия возможности населения участвовать в охране правопорядка в пределах муниципальных образований и прочих, в настоящий момент в России нет.

Местное самоуправление в том виде, в котором оно представлено, не имеет возможности самостоятельно осуществлять непосредственно охрану общественного порядка. В опыте развития правоохранительной системы США можно найти пример, когда местная власть собственными силами «служит и защищает», создав специальную службу шерифов США (U.S.Sheriff’s Service). Шериф – (начальник полиции и судебный исполнитель) – должностное лицо, избираемое населением округа на 2-4 года, основной обязанностью которого является поддержание во вверенном ему округе правопорядка[3].

Возглавляя полицию графства, американский шериф имеет широкие полномочия в сфере охраны общественного порядка: арестовывает, осуществляет привод в суд правонарушителей, уполномочен применять по отношению к ним оружие и т.п. При этом в городах шерифы отсутствуют, их функции выполняют начальники департаментов полиции, назначаемые местной либо исполнительной властью штата. Главной особенностью статуса шерифа является то, что его деятельность практически не регламентирована законом. Единый нормативный акт, устанавливающий статус шерифа, его полномочия, срок их действия, порядок избрания на должность, отсутствует. В большинстве американских штатов шериф действует на основании правового обычая, в результате даже основные полномочия шерифа в каждом штате значительно различаются[4].

С одной стороны, это пример положительный, и почему бы российскому сельскому участковому уполномоченному полиции, который традиционно отвечает за охрану правопорядка на вверенном административном участке, не обратиться шерифом в пределах тех сел, которые он обслуживает, конечно, если за него проголосует население. Пусть его заработная плата, снабжение служебным транспортом, обмундированием и вооружением обеспечивается из средств местных налогов. Полагаю, что Министерство внутренних дел Российской Федерации от подобных преобразований только выиграет, скинув со своих плеч одну из самых сложных служб органов внутренних дел. Но что делать тем поселкам, а часто и целым регионам, которые являются дотационными, не имеют возможности позволить себе роскошь обеспечивать безопасность за собственный счет?

За последние триста лет в России представитель власти, отвечающий за охрану общественного порядка на местах, олицетворялся исключительно с властью государственной, назначался на должность вышестоящим органом, а не избирался населением. Законом устанавливались определенные требования к человеку, которому вверялся общественный порядок и безопасность граждан, будь то губной староста (XV – XVI вв.), капитан уездной полиции, квартальный надзиратель (XVIII в.) либо частный пристав, участковый пристав (XIX в.), волостной милиционер или участковый инспектор (ХХ в.) [5]. В дореволюционной России к назначению на упомянутые должности относились крайне внимательно, искали кандидатов, преданных Отечеству, обученных грамоте, способных работать с населением, обладающих хорошей физической подготовкой и т.д. В советский период государства, когда милиция формировалась «из народа» к участковому инспектору также предъявлялись повышенные требования, именно по его работе складывается мнение граждан об эффективности правоохранительной системы в целом.

Подобное отношение к обеспечению правопорядка и борьбы с преступностью свидетельствовало о целостности государства, неукоснительного действия единой правовой системы на всей территории страны, способности власти контролировать и противостоять преступности даже в самых отдаленных участках, обеспечивать правопорядок повсеместно. Граждане, участвующие в обеспечении правопорядка, помогающие сотрудникам полиции (милиции), будь то внештатные сотрудники, добровольные народные дружинники, общественные помощники, хоть и имели внешнюю атрибутику, указывающую на род их деятельности (удостоверение, нарукавная повязка и т.д.), обладали ограниченной компетенцией в сфере охраны общественного порядка, никогда не имели права выдавать себя за представителя власти, подменять его полномочия.

Иначе развивалась система охраны правопорядка в Соединенных штатах Америки, где сформировалось сильное и финансово независимое местное самоуправление, позволяющее на сегодняшний день не только избирать и содержать в пределах округа шерифа, прокурора, суперинтенданта школ, казначея и других, но и иметь собственное законодательство со всеми вытекающими последствиями.  Перед американскими поселенцами, попавшими в условия выживания от постоянных вооруженных разбоев и грабежей, первостепенной задачей стало выживание, создание хоть какого-нибудь подобия законности на стихийно осваиваемой территории. Ждать от центральной власти поддержания правопорядка американцам не приходилось, поэтому возникли обособленные от центральных, местные органы власти, которые в своей деятельности опираются на собственные доходы и нормы права.

Для России шериф, пытающийся поддержать правопорядок, опираясь исключительно на нормы регионального законодательства об административных правонарушениях, совершенно немыслимый персонаж. Существующая система правопорядка воспринималась населением как власть государственная даже в те периоды, когда ряд милицейских должностей Министерства внутренних дел финансировались за счет местных бюджетов. В пользу такого довода свидетельствует то, что чуждый исторической модели государства орган правопорядка, спустя двадцать лет после провозглашения, так и не возник.  На наш взгляд, проблема обеспечения охраны общественного порядка на местном уровне надумана, не исчерпается при создании муниципальной милиции, на которую ряд ученых возлагают большие надежды, указывая, что она «сделает местное самоуправление в России полнокровным, повысит личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения» [6]. В действительности охрана общественного порядка органами местного самоуправления в России осуществлялась всегда, даже без муниципальной милиции, полномочий для этого хватает. Проблема видится в организации взаимодействия с органами внутренних дел при охране общественного порядка.

По справедливому мнению некоторых авторов, ситуация, когда законодательство почти 20 лет содержит норму, которая не реализуется, недопустима, и «вопрос надо решать – либо создавать муниципальную милицию, либо отказаться от ее создания» [7]. Затянувшиеся научные споры и законодательное забвение муниципальной милиции позволяют еще раз проанализировать целесообразность ее создания как специального органа местного самоуправления. Вместе с тем стоит проанализировать, как население реализовывало функции по охране правопорядка, дарованные Основным законом, без муниципальной милиции.

Начнем с того, что за эти годы наименование «муниципальная милиция» безнадежно устарело, даже федеральный орган исполнительный власти в сфере внутренних дел отказался от термина «милиция», указывающего вооруженный характер службы, что недопустимо по отношению к собственному населению, заменив название «милиция» на «полиция», обозначающее социальную направленность работы, демократические и гуманные способы урегулировании конфликтов, возникающих при охране правопорядка. Заметим, что ряд ученых в своих статьях по аналогии с произошедшими на  федеральном уровне изменениями, инициативно указывают на «муниципальную полицию» [8], хотя такого органа охраны правопорядка нормативные акты упоминают.

Недопустимость наименования – несложное затруднение, достаточно внести некоторые коррективы в законодательство, и оно устранено. Намного сложнее обстоит дело с определением компетенции муниципальной милиции, правового статуса ее служащих.

Если этот орган муниципальной власти создается для работы по региональному законодательству об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка, то почему, по мнению законодателя, федеральные полицейские не способны бороться с такими видами правонарушений, составлять протоколы, назначать наказания. Федеральные налоговые органы взимают все виды налогов (федеральные, региональные и местные), перераспределяя их в бюджеты разных уровней, а федеральные органы охраны общественного порядка лишены возможности работать по региональному законодательству в сфере охраны общественного порядка. Участковый уполномоченный полиции на обслуживаемом административном участке, руководствуясь Федеральным законом «О полиции» [9], обязан реагировать на все сообщения о правонарушениях, вне зависимости от того, федеральным либо региональным законодательством они предусмотрены. Однако, Министерство внутренних дел не заключило двустороннего соглашения с большинством органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поэтому участковый не уполномочен составлять протоколы по данным составам административных правонарушений. При обнаружении признаков данных видов правонарушений участковый пишет соответствующий рапорт, отправляет его уполномоченному назначать наказания по региональному законодательству об административных правонарушениях органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, указанная проблема в деятельности правоохранительных органов есть, и ее необходимо разрешить. Иные поступающие в полицию заявления и сообщения граждан о правонарушениях, посягающих на общественный порядок, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, следует сразу передавать должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении, либо, наконец, наделить юрисдикционными полномочиями по региональному законодательству об административных правонарушениях участковых уполномоченных полиции.

Заметим, что большинство административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, закрепленных региональным законодательством, относятся к нарушению правил благоустройства, не имеют массового характера, не причиняют крупного имущественного вреда, их фиксация и пресечение не связано с угрозой жизни и здоровью должностного лица (выгул собак в неположенных местах, парковка автомобиля на газонах, срыв и порча афиш, порча внешнего вида нежилых зданий, нарушение тишины и покоя граждан, купание в запрещенных местах и т.д.). Поэтому целесообразно ли для работы с такими правонарушениями, хотя и имеющими общественный резонанс, содержать штат муниципальных милиционеров, либо данную работу следует поручить активным гражданам, проживающим в пределах муниципалитета, которые оказывают содействие органам внутренних дел.

В подтверждение данного суждения можно привести пример субъектов, в которых проводился эксперимент по созданию муниципальной милиции – г. Ижевск (2011 г.) и г. Златоуст (2014 г.) [10]. По результатам эксперимента муниципальные милиционеры не смогли представить доводы о целесообразности создания подобных структур охраны правопорядка. Криминогенная ситуации на вверенной муниципальной милиции территории значительно улучшилась. Как показала практика, охрана общественного порядка оказывается для муниципальной милиции не столь приоритетной задачей по сравнению с взысканием административных штрафов. Часто главы администрации городов при создании муниципальной милиции «ориентированы на краткосрочные экономические выгоды» [11], а не на улучшение состояния правопорядка.

Создать муниципальную милицию, сотрудники которой будут осуществлять профессиональную деятельность наряду с полицейскими по федеральному законодательству, что, во-первых, связано с риском для жизни и здоровья, во-вторых, требует специальной профессиональной подготовки, которую на себя не возьмут образовательные учреждения МВД России, в-третьих, предусматривает дополнительные социальные гарантии для служащих, из-за недостаточности муниципальных бюджетов не по силам органам местного самоуправления.

В вышеупомянутом проекте Федерального закона «О муниципальной милиции» в качестве одного из способов создания служб муниципальной милиции предложил ряд подразделений МВД России (дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных, инспекции по делам несовершеннолетних, исполнения административного законодательства и др.) передать в подчинение органам местного самоуправления. Получается, что тысячи федеральных служащих должны добровольно перейти на службу в муниципалитет. Насколько при этом будут соблюдены их права, остается непонятным.

При обсуждении положений законопроекта по осторожным и достаточно сдержанным комментариям представителей МВД России было видно, что они не готовы к созданию подобного органа охраны правопорядка. «В России муниципальная милиция может быть востребована, но она не должна дублировать государственную полицейскую функцию и должна содержаться за счет муниципального бюджета. При этом в ее полномочиях должен быть некий ограниченный объем компетенции, связанный с защитой прав и интересов граждан в общественных местах и борьбой с малозначительными правонарушениями. Причем предел этой компетенции должен быть определен очень четко, особенно в вопросах применения силы» [12].

По нашему мнению, с принятием Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» [13] споры о создании муниципальной милиции должны прекратиться, так как именно данный нормативный акт позволит населению принимать непосредственное участие в охране правопорядка в пределах местного самоуправления, легализовав добровольные народные дружины, объединения граждан правоохранительной направленности.

Добровольные народные дружины – не новый институт гражданского участия в охране правопорядка, он продолжал существовать и после «нормативного упразднения» Федеральным законом «Об общественных объединениях» [14], потому, что для регламентации подобной деятельности  населения как связанной с непосредственным вмешательством в основные права и свободы граждан требовалось принятие специального федерального закона. На территории Российской Федерации с 1995 г. по 2014 г. было принято 63 региональных нормативных правовых акта, регламентирующих деятельность добровольных народных дружин при отсутствии специального федерального закона. Только за 2012 г. с участием членов общественных объединений правоохранительной направленности раскрыто 32411 преступлений, выявлено 459632 административных правонарушения, задержано 357526 правонарушителей (Пояснительная записка к Федеральному закону № 44-ФЗ от 2 апреля 2014 г. «Об участии граждан в охране общественного порядка»). Высказываются мнения ученых и представителей власти относительно того, что дружины есть не что иное, как реализация правоохранительных функций муниципальной властью. Такое привлечение населения к охране общественного порядка рассматривалось в качестве «альтернативного варианта к решению вопросов охраны общественного порядка в рамках муниципально-общественного формирования по охране общественного порядка» [15]. В некоторых субъектах  Российской Федерации принимались нормативные акты, учреждающие штаб дружины, ее орган управления, в качестве муниципального органа власти [16].

В поддержку позиции заметим, что при таком рассмотрении вопроса конституционное положение об охране общественного порядка органами местного самоуправления реализовывается населением постоянно, оказывается реальная помощь в охране правопорядка, что позволяет обходиться без создания муниципальной милиции, а с 2014 г., с момента вступления в силу Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», обрело легитимную основу. За год действия добровольных народных дружин в разных регионах страны можно заметить, что даже небольшие финансовые средства, необходимые на поддержание деятельности дружин не всегда находятся. Так, в Омской области дружинники осуществляют охрану общественного порядка на безвозмездной основе, в то время как в Кемеровской области дружинник за выход на дежурство получает денежное вознаграждение. Каким же образом у органов местного самоуправления, где для дружинников, выполняющим функции по охране общественного порядка, власти не всегда находят денежные средства для обеспечения нарукавными повязками и удостоверениями, найдутся средства на содержание целого аппарата служащих муниципальной милиции, остается загадкой.

Обобщая сказанное, следует выделить несколько основных положений, указывающих на то, что в России неприемлем вариант создания второй ступени органов охраны общественного порядка в виде муниципальной милиции, не подчиняющийся федеральным правоохранительным органам:

– отсутствует четко сформированная, исторически обусловленная, понятная система нормативных актов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

– органы местного самоуправления в силу своей финансовой и ресурсной ограниченности не смогут обучать, содержать, а также контролировать деятельность служащих собственного органа охраны общественного порядка;

– федеральная правоохранительная система находится в стадии реформирования, нацелена на улучшение порядка организации охраны общественного порядка, стремится к более тесному взаимодействию с населением, в качестве основного критерия своей деятельности считает общественное мнение о деятельности правоохранительных служб, а не статистические показатели, как было ранее;

– непосредственное участие в охране общественного порядка на уровне местного самоуправления граждане принимают, опираясь на Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка», вступая в ряды добровольной народной дружины, других объединений граждан правоохранительной направленности, формируемых в пределах муниципалитета.

Поэтому считаем, что в  России в настоящее время не сложились условия создания муниципальной милиции как особого органа местного самоуправления. Учитывая, что лишь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» называет орган охраны общественного порядка, создаваемый органом местного самоуправления «муниципальная милиция», данное положение федерального закона будет целесообразным исключить.

1. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 5 ноября 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Проект Федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции»
3. Авакьян С.А. Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс. М., 2014. С. 112.
4. Медведев В.В. Сравнительный анализ систем принудительного исполнения России и Соединенных Штатов Америки // Практика исполнительного производства. 2013. № 4.
5. Диденко А.А., Меняйло Д.В. История органов внутренних дел. – Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2005. С. 232; Ермаков А.Г. Деятельность участковых уполномоченных полиции: историко-педагогические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 3; Фастов А.Г. История органов внутренних дел России. – Волгоград: ВА МВД России, 2003.
6. Костюков А.Н. Реформа в никуда…// Конституционное право и процесс. 2014. № 4. С 58-63.
7. Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lexrussica. 2014. № 4. С. 396 – 412.
8. Казанник А.И. Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6.
9. Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015 г.) «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011 г. № 7. Ст. 900.
10. Зайнуллин Е. Златоуст перенял идею Ижевска о муниципальной милиции // Комсомольская правда. 04 февраля 2014 г.
11. Жерновой М.В., Сухаренко А.Н. К вопросу о создании муниципальной милиции в России // Российская юстиция. 2014. № 9.
12. Из интервью заместителя министра внутренних дел Игоря Зубова в рамках обсуждения проекта Федерального закона «О муниципальной милиции» http://m.ria.ru. 10 ноября 2014 г.
13. Федеральный закон от 02 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 14. Ст. 1536.
14. Федеральный закон от 19 мая1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 08.03.2015 г.) «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.
15. Кононов А.М. Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 10.
16. Постановление Администрации г. Красноярска от 15 января 2001 г. № 23 «О создании муниципального учреждения «Красноярский городской штаб муниципальной народной дружины». Красноярск, 2001.

Все статьи автора «Голованова Татьяна Валерьевна»