Судебная реформа в России идет полным ходом. 22 ноября 2013 года депутаты Государственной думы в третьем, окончательном чтении приняли поправки в Конституцию России об объединении Верховного и Высшего арбитражного суда. Однако наряду с тенденцией унификации судопроизводства, рано или поздно мы вернемся к вопросу о его дифференциации.
Мы хотели бы затронуть в связи с этим другой не менее важный вопрос: о выделении земельного судопроизводства в системе судов. Более десяти лет назад этот вопрос активно обсуждался в юридической науке. По этому поводу высказывались различные мнения, большая часть юристов не видят в положительном решении этого вопроса пользы и уж тем более острой необходимости. И лишь немногие высказали свое мнение на страницах юридических журналов. Например, В.М. Дикусар в своей статье [1] обозначил проблему введения в современной российской судебной системе специальных земельных судов. Автор, опираясь на зарубежный опыт в этой сфере, сделал несколько предложений относительно компетенции и порядка формирования состава земельного суда. К сожалению, нам не известно проводились ли дальнейшие исследования в этой сфере, однако на наш взгляд эта тема является перспективной. Прежде чем выступать с собственными предложениями, необходимо глубоко изучить зарубежный опыт в сфере земельной юрисдикции.
Начнем с того, что земельные суды исторически располагаются в самых разных уголках мира, одни из них уже реформированы или прекратили свое существование (Суд частных земельных претензий Соединенных Штатов Америки (1891-1904), Филиппинский суд регистрации земли (1903-1914), Земельный суд Нового Южного Уэльса (1889-1921), Земельный суд в Новой Зеландии (1865-1964) и др.). Однако можно вывести общую тенденцию: земельные суды стали создаваться в основном в конце 19 – начале 20 веков. На сегодняшний день успешно функционируют около 20 земельных юрисдикционных структур, которые в своем названии имею слово «суд», хотя в нашем понимании некоторые из них весьма условно можно отнести к элементам судебной ветви власти. Рассмотрим опыт некоторых из них.
Массачусетский земельный суд создан в 1898 году и функционирует по сей день. Деятельность этой структуры началась, как и в случае с многими другими земельными судами, в связи с реализацией системы Торренса. Сэр Роберт Торренс лоббировал законодательство, направленное на закрепление сведений о правообладателе земли в виде системы регистрации прав на землю, которое было принято и действует по сей день. Именно поэтому этот суд, начиная с 1900 года, официально назывался Судом регистрации земли. Регистрация прав собственности происходит исключительно после поиска экспертом информации о земельном объекте и выяснения правопритязаний заинтересованных лиц в ходе судебного слушания, суд выносит решение, которое потом воплощается в свидетельстве о праве собственности, которое является гарантией защиты земельных прав со стороны государства. Таким образом, через судебное решение утверждаются права собственников и именно этот документ является правоустанавливающим. При этом, с одной стороны, суд является судебным органом, с другой стороны, суд выполняет административные полномочия и в судебной работе участвуют административный и технический персонал (клерки, инженеры, специалисты в вопросах недвижимости). То есть у данного суда особый правовой статус в связи с дополнительными полномочиями по регистрации прав на недвижимость: изначально суд был юрисдикционным органом, чьи акты могут быть обжалованы в Высший суд, однако с 1978 года земельный суд стал одним из семи департаментов суда первой инстанции штата Массачусетс и теперь известен как Департамент Земельного суда – суда первой инстанции. Интересно, что начало истории суда не связано с ажиотажем желающих утвердить свои права на землю, в первый год было рассмотрено чуть более 20 дел. Но первоначально созданный для управления земельной регистрацией, суд расширяет юрисдикцию в виде иных форм деятельности, влияющих на возникновение права собственности на землю. Земельный суд штата Массачусетс является уникальным не только для мировой системы, сколько для судебной системы США, в его рамках обеспечивается взаимодействие специалистов различного толка в процессе разрешения конфликта земельных интересов, поэтому это одновременно судебный и административный орган. В дополнение к своей исключительной юрисдикции в отношении регистрации прав на землю, подтверждения налогового взыскания за пользование землей, в настоящее время суд имеет эксклюзивную или параллельную юрисдикцию в широком разнообразии смежных вопросов в сфере оборота недвижимости, включая зонирование, раздел, выдел доли и т.п. Судопроизводство осуществляется в рамках гражданского процесса. Суд издает не только акты, содержащие решения по конкретным делам, в которых содержатся сведения о регистрации, но и инструкции для инженеров и землемеров, последняя версия которой называется «Руководство по Инструкции для обследования земель и подготовки планов, утвержденное Земельным судом и вступившее в силу со 2 января 2006 года. Подробную информацию о данном органе власти каждый может найти на официальном сайте (http://www.mass.gov/courts/courtsandjudges/courts/landcourt/).
Доминиканский земельный суд. Система земельного судопроизводства в Доминиканской Республике состоит из трех высших земельных судов ( Tribunales Superiores де Tierras ) в Санто-Доминго, Сантьяго и Сан-Франсиско-де-Макорис и тридцать одного земельного суда первой инстанции ( Tribunales de Tierras de Jurisdicción Original). В соответствии с Регламентом высших земельных судов и судов первой инстанции Республики Доминикана (далее – РД) от 12.07. 2007 г. юрисдикция данного земельного суда схожа с юрисдикцией Земельного суда штата Массачусетс в том, что касается процедуры, связанной с переводом титула на имущество, регистрацией недвижимого имущества (административная процедура), и некоторых других вопросов, касающихся недвижимого имущества (собственно гражданские споры). По территориальной юрисдикции Высшим Земельным судам подчиняются пять главных трибунальных земельных судов (центральных, северных, северо-восточных, восточных и южных земель), в которым могут быть обжалованы решения судов первой инстанции. Судьи земельного суда назначаются Высшим судом РД. Весьма интересна система формирования коллегии судей Высшего земельного суда, которая будет слушать дело и принимать решение: коллегия формируется не позднее истечения 5 дней с момента поступления дела или заявления об изменения регистрационной записи, Президент Высшего Земельного Суда выбирает трех судей – председательствующего и двух судей, готовых заменить его. Решение по делу принимается большинством, если один судья не согласен, он должен зафиксировать свое «особое мнение» и под подпись ознакомить других членов коллегии. Решение Земельного суда подписывается всеми членами коллегии на каждой странице. В упоминаемом регламенте изложены требования к форме и содержанию любого решения земельного суда, в нем обязательно должны содержаться номер дела, наименование юрисдикции суда, имя председательствующего судьи и судей коллегии, дата выдачи решения; наименование сторон и их представителей, выводы – требования сторон; ссылки на документальные доказательства сторон; данные об имуществе, список фактов; отношения права и юридические основания, на которых оно основано; подпись председательствующего судьи и судей трибунала, подпись секретаря.
Аналогичный подход к устройству и функционированию наблюдается и в Гавайском государственном земельном суде, который имеет исключительную юрисдикцию в государственной судебной системе по делам, связанным с приобретением, прекращением, переходом права собственности на землю. Основное назначение такого суда – проверка и перевод титула землевладельца.
Несколько в иной сфере деятельности действует Шотландский земельный суд, который в 2012 году отметил свой столетний юбилей. Юрисдикция Суда касается регулирования земельных вопросов и ведения сельского хозяйства. Он имеет право решать целый ряд сельскохозяйственных споров, в том числе споры между арендодателями и арендаторами, ведущими сельскохозяйственную деятельность и владеющими земельными участками. Однако в компетенцию суда входят не все земельные споры: суд не имеет юрисдикции для рассмотрения вопроса о собственности на землю и наследования земель, зонированию и распределению городских земель. Эти вопросы относятся к компетенции судов общей юрисдикции (Sheriff Courts), но между ними существует тесная взаимосвязь: они одни и те же офисы, и председатель Земельного суда также является президентом Земельного суда. Тем не менее, работа, которую они делают отличается, кроме всего прочего у них отдельный административный персонал.
Этот суд возник из комиссии, учрежденной в 1886 году в целях реализации Закона Шотландии о мелких землевладельцах, главной задачей который было фиксирование арендной платы для мелких землепользователей, определять их права пользования участком, установление границ земельных участков. Закон обеспечивал мелких землевладельцев-феремров (сrofters) правом на справедливую аренду, право реструктуризации задолженности по арендной плате; право на пролонгирование аренды земель, если они заплатили за аренду жилья, а также право на возмещение стоимости улучшений, которые произведены на земельном участке. Хотя изначально этот закон применялся в отношении ограниченных фермерских земель, после долгих политических стычек мелких землевладельцев в 1911 году Законом эти права были распространены на небольшие арендуемые фермы всей Шотландии. Роль суда в эти годы была не значительной, и требовалось много затрат на защиту своих интересов в суде. По сути, суд был создан, чтобы защищать интересы очень узкой группы граждан – арендаторов сельскохозяйственных земель, которые ведут фермерское или личное подсобное хозяйство (в нашем понимании). С 1976 году в связи с тем, что арендаторы законодательно были обеспечены правом выкупить земельные наделы, которыми они пользовались, суд получил полномочия для реализации этого права, чтобы определить все необходимые условия и цену исходя из той арендной платы, которую арендатор выплачивал. Также в современной юрисдикции Шотландского земельном суда недавно появилась возможность рассмотрения апелляции на решения шотландских министров в отношении грантов и субсидий, касающихся поддержки сельского хозяйства и предусмотренными положениями различных европейских правил. Таким образом, наблюдается тенденция к расширению юрисдикции суда.
В состав современного Земельного суда Шотландии входят председатель, заместитель председателя и три члена-практика. Практики – это не квалифицированные юристы, но люди с многолетним опытом работы в сельскохозяйственной сфере, они работают как эксперты. Ход судебного процесса находится под контролем главного клерка, который является квалифицированным юристом, и работает в тесном контакте с судьями при рассмотрении дел. Рассмотрение дел с 2007 года может проходить при участии как двух так и трех членов коллегии – председателя или его заместителя и одного или двух судей-практиков (http://www.scottish-land-court.org.uk/).
Стоит отметить, что исторически юрисдикция Ирландского и шотландского земельного суда очень схожа, целью его создания также был контроль за арендой мелких землевладельцев. То же самое касается и особого органа судебной системы в сфере землепользования на острове Мэн, Мэнского земельного суда, который рассматривает арбитражные споры между арендодателем и арендатором земель сельских хозяйств в любом аспекте землепользования (о размере арендной платы, компенсации за произведенные улучшения и т.д.). Однако особенность последнего состоит в том, что состав судей определяется паритетно из 12 человек с глубокими знаниями в области сельскохозяйственной практики, шесть судей будут представлять интересы собственников-арендодателей, другие шесть – арендаторов.
Более широкими полномочиями обладает Квинслендский земельный суд (Австралия). Он был учрежден в 1884 году как Земельный департамент, и в 1998 году отметил свой столетний юбилей, поскольку 1 марта 1898 года был реформирован в судебный орган, состоящий из 3 судей. В настоящее время суд состоит из Председателя, 3 штатных судей, 2 членов-совместителей и судебного регистратора. Юрисдикция Суда модифицировалась с момента создания: с момента учреждения до 1944 г. основное назначение суда заключалось в рассмотрении споров между министром земель и арендаторами по поводу вопросов аренды земли, компенсаций стоимости улучшений, с принятием закона об оценке земель (Valuation of Land Act 1944) в юрисдикцию суда было включено полномочие по рассмотрению обжалований оценки земель в целях налогообложения. В настоящее время существует около 45 государственных актов, которые формулируют юрисдикцию суда. Деятельность этого суда регламентируется следующими правовыми актами: Закон о Земельном суде 2000 года (Land Court Act); правила судопроизводства Земельного суда 2000 года (Land Court Rules); правила Земельного суда 2010 года.
В его юрисдикцию входит рассмотрение следующих вопросов, связанных не только с землепользованием, сколько с вопросами природопользования в целом: рассмотрение исков о возмещении стоимости земли при её принудительном изъятии (Acquisition of Land Act 1967); обжалование оценки стоимости земли, арендной платы; рассмотрение жалоб на решения в отношении выдачи лицензий на водопользование; вопросы о предоставлении горных отводов и определения компенсации (Mineral Resources Act 1989); вопросы, связанные с объектами культурного наследия, включая выдачу предписаний и утверждение планов управления такими объектами (Aboriginal Cultural Heritage Act 2003 and Torres Strait Islander Cultural Heritage Act 2003); жалобы на решения министров, касающихся государственной оценки земли и защиты земельных интересов налогоплательщиков (Valuation of Land Act 1944, Land Act 1994). Через суд проходит большое количество споров. Например, в 2008-2009 годах было подано 1131 жалоба по оценке земель, в большинстве случаев суд отказал в переоценке земель (сведения из Государственного доклада Земельного суда за указанные годы – Annual Report Land Court of Queensland 2008–2009. – Court of Queensland. Brisbane Qld. Australia : www. landcourt. qld. gov. au).
Примечательно, земельный суд фактически является органом, охраняющим земли аборигенов как объекты культурного наследия, то есть по сути выполняет не только функции правосудия, но и правоохранительную, в чем мы наблюдаем сходство с Судом земли Маори (Новая Зеландия), существующий с 1865 года (в современном виде с 1964 года). Земельный Суд Маори обладает следующей юрисдикцией: рассмотрение вопросов о продаже земель, организации земельных трестов и осуществлением рыболовства на этих землях. По состоянию на сентябрь 2009 года, было около 1470 тысяч гектаров земли маори (около 5 %, земли Новой Зеландии), эти земли коренных народов, они охраняются в целях сохранения культурных традиций и традиционного землепользования народа, судопроизводство может осуществляться на маорийском языке.
Все выше рассмотренные земельные органы обладают весьма узкой юрисдикцией и ориентированы в большей степени на систематизацию сведений о правообладателях земельных участков и устранение отдельных социальных и правовых противоречий, нежели на защиту прав землевладельцев, однако это далеко не полный перечень специализированных судов, деятельность которых связана с землей и природными ресурсами.
Очень интересен опыт работы Земельного и экологического суда Нового Южного Уэльса (http://www.lec.lawlink.nsw.gov.au/lec/index.html), созданный во исполнение одноименного закона, принятого в прошлом веке (Land and Environment Court Act 1979), и действующего с 1 сентября 1980 года. Суд рассматривает споры, связанные с планированием, строительством, собственно охраной окружающей среды, возникающие в ходе горнодобывающей деятельности. В рамках данного суда осуществляется 8 видов судопроизводства: дела об охране окружающей среды, жилой и комплексной застройке; споры о защите и сносе зеленых насаждений; земельные споры; гражданские экологические споры; уголовные экологические дела; обжалование приговоров и наказаний за экологические правонарушения местным судом; вопросы, связанные добычей полезных ископаемых (горное судопроизводство). Такая разнообразная сфера компетенции суда позволяет назвать его Природоохранным судебным органом, он и создавался по принципу «одного окна» для правосудия в сфере охраны окружающей среды, планирования и разрешения земельных споров.
При этом, если в отдельных странах юрисдикция земельных судов может осуществляться в рамках других органов правосудия, в данном случае Земельный и экологический суда Нового Южного Уэльса обладает эксклюзивной юрисдикцией, то есть никакой другой суд или трибунал не может осуществлять полномочий по разрешению указанных видов дел.
Нам представляется, что данная модель устройства суда является наиболее эффективной и универсальной. Положительный опыт деятельности необходимо внедрить в российской судебной системе. Рассмотрим основные аргументы «за» и «против».
Во-первых, наличие специального судебного органа, рассматривающего споры, возникающие в сфере природопользования и охраны окружающей среды, способствовало более эффективному и качественному рассмотрению экологических, земельных споров. Ведь их специфика подчас кроется не столько в огромном количестве нормативной базы, которую следует применять, но и особой компетентности судьи, которому подчас недостаточно знать эту правовую базу, но требуются знания в экологической, технической, земелеустроительной сфере и т.д. На наш взгляд, следует учесть опыт Шотландии, и привлекать в состав земельных судов для рассмотрения споров не только юристов в качестве судей, но практиков, людей с многолетним опытом работы в экологической, земельной, строительной сфере, которая связанна непосредственно с судебной юрисдикцией.
Конечно, основным аргументом противников перемен и судебной реформы в связи с этим предложением, будет необходимость расширения штата судей, дополнительные затраты из бюджета на их деятельность, однако эти затраты несоизмеримы с теми негативными последствиями которые могут быть предотвращены в результате эффективной деятельности суда. Россия страна с огромным природным потенциалом, который она совсем не бережет в сфере природопользования до сих пор формируется весьма противоречивая судебная практика, усилия многих экологических правозащитных общественных объединений до сих пор остаются тщетными именно из-за того, что в суде их представители сталкиваются подчас именно с некомпетентностью судей в сфере международного экологического и природоресурсного законодательства РФ. Уже давно назрела необходимость консолидации не только усилий международного сообщества в сфере охраны окружающей среди, но национальное осознание проблем и угроз, нависающих над страной, реальные действия для их устранения.
Библиографический список
- Дикусар В.М. Земельные суды - в России?// Российская юстиция. 2000. № 11.