Двоеглазов Н.В., преподаватель кафедры общеюридических дисциплин Восточно-Сибирского института МВД России
Коррупция является одной из основных проблем на пути развития современной России, значительно препятствующей как экономическому, так и политическому развитию страны. Осознавая угрозу, которую коррупция представляет для нашей страны, руководство России придает большое значение противодействию коррупции.
С целью борьбы с коррупцией за последние несколько лет, начиная с 2008 года, был принят ряд нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции. Наиболее значимыми из них являются: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции”, Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 “О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы”, Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 “О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции”.
Одной из проблем, способствующих коррупции, является несовершенство нормативных правовых актов. Как отмечал В.В. Путин: “принятые законы часто противоречат друг другу, будучи принятыми, не выполняются, постоянно подвергаются изменениям”[1]. Коррупция часто таится в несовершенной нормативной базе. По словам руководителя Администрации Президента РФ С.Е. Нарышкина, до 90% коррупции записано в законах[2]. Это подтверждает мнение бывшего судьи Конституционного Суда РФ профессора В.О. Лучина о том, что в современном российском законодательстве, “если в чем-то и достаточно совершенства, то это относится к созданию удобств для всевозможных мошенников”[3].
Решение проблемы снижения коррупциогенности нормативных правовых актов имеет два направления действий. Первое – общее повышение качества нормативно-правовых актов. Второе – выделение специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов: с целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности, порождают коррупционные риски.
В ситуации системной коррупции, характерной в настоящее время для России, нельзя ограничиться первым подходом, а именно общим повышением качества правовых норм. Ряд значимых предложений по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством, были сформулированы специалистами фонда “Индем”, Государственного университета – Высшей школы экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ[4].
Директор департамента Центра стратегических разработок В.Н. Южаков придерживается аналогичной позиции – обосновывает необходимость участия в экспертной деятельности институтов гражданского общества и предлагает технику проведения антикоррупционной экспертизы, закладывая тем самым методические основы, воплотившиеся позже в Методику проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов, утвержденную постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96[5].
В качестве одного из первых шагов во втором направлении и в развитие положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”. Данный закон, впервые в мире, ввел в практику институт антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.
Применение такой экспертизы позволяет рассматривать нормативные правовые акты через антикоррупционный фильтр, пропуская конкретные нормы и блокируя те, которые содержат в себе потенциально коррупциогенные факторы. При этом, основной целью антикоррупционной экспертизы является устранение коррупциогенных норм из текста нормативного правового акта или его проекта, устранение условий для возникновения коррупции.
К сожалению, несмотря на все принимаемые меры, Россия занимает по итогам 2011 года малопочетное 154 место из 178 возможных в Индексе восприятия коррупции, ежегодно представляемом международной неправительственной организацией Transparency International[6].
Большим подспорьем в деле борьбы с коррупцией является институт независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность.
В настоящее время Министерством юстиции России издан приказ от 31 марта 2009 г. N 92 “Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. На сегодняшний день аккредитацию на проведение независимой антикоррупционной экспертизы в России получили 1133 физических лица и 223 юридических лица. Данный факт говорит о достаточном интересе к антикоррупционной экспертизе со стороны общественных объединений и юридического сообщества.
В то же время, ряд основных правоохранительных ведомств, в частности, Министерство внутренних дел России крайне слабо представлено в экспертном сообществе. Всего два юридических лица, системы МВД России получили аккредитацию в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность. Такой статус имеют Главное управление Министерства внутренних дел России по Челябинской области и Челябинский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В настоящее время Челябинский юридический институт МВД России в соответствии с приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 24 июня 2011 года № 715 в рамках реформирования системы МВД России ликвидирован. Таким образом, МВД России представлен в экспертном сообществе только ГУ МВД России по Челябинской области.
Такое положение дел вряд ли можно признать удовлетворительным. Система МВД России включает в свой состав Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России и восемнадцать образовательных учреждений высшего профессионального образования. Профессорско-преподавательский состав и научные сотрудники указанных учреждений имеют большой опыт практической деятельности, в т.ч. в борьбе с проявлениями коррупции и обладают большим научным потенциалом.
Большое значение здесь имеют именно образовательные учреждения МВД России, которые расположены в различных регионах нашей страны, в силу чего хорошо знакомы с реалиями и правовой практикой регионов размещения и комплектования и могут эффективно указывать на те недостатки нормативно-правовых актов, которые зачастую незаметны из федерального центра. Кроме того, образовательные учреждения системы МВД России могут оказывать большую помощь территориальным органам внутренних дел в проведении экспертизы их нормативно-правовых актов в соответствие с требованиями Приказ МВД РФ от 24 февраля 2012 г. N 120 “Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России”.[7]
Хотелось бы обратить внимание МВД России на необходимость максимально усилить роль ВНИИ МВД России и образовательных учреждений МВД России в проведении независимой экспертизы на коррупциогенность нормативно-правовых актов органов власти всех уровней.
[1] Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ “О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства”. Стенограмма выступления. М., 2002. С. 17.
[2] Послание в 2010 год. Интервью с руководителем Администрации Президента РФ С.Е. Нарышкиным // Российская газета. 2010. 14 января.
[3] Лучин В.О. Конституция РФ. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 81.
[4] Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М.А. Краснова и Г.А. Сатарова. М., 2004; Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5.
[5] Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов” // СЗ РФ, 2010 г. – № 10 – Ст. 1084.
[6] Работа Центра “Трансперенси Интернешнл-Р” за 12 месяцев 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http:// issuu.com/andrejvirblis/docs/ti-r_broshure/6. – 07.05.2012.
[7] Приказ МВД РФ от 24 февраля 2012 г. N 120 “Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России” (не опубликован)