Вопрос о федерализме имеет важное теоретическое и практическое значение, так как Россия с начала 90-х годов переживает переходный период преобразования от советского государства в правовое и демократическое государство и проблемой этого этапа выступает становление и развитие российского федерализма. Во многом от его успешного развития зависит результат преобразований в экономической, социальной, государственно-политической сферах российского общества, а также насколько эффективна организована реализация государственной власти в РФ и субъектах РФ, насколько учитываются интересы населения, определяющим образом зависит благосостояние граждан и судьба всей России. Важнейшей проблемой российского федерализма является принцип «матрёшки» в организации некоторых субъектов РФ, а именно, вхождение одних равноправных субъектов Федерации в составе других. Статус автономного округа, входящий в состав края, области существенно отличается от статуса автономного округа, не входящего в состав другого субъекта. В частности имеется явное нарушение конституционного принципа равноправия субъектов РФ, который составляет одну из основ российского федерализма. Об очевидном нарушении в РФ принципа равноправия свидетельствует тот факт, что Чукотский автономный округ функционирует как самостоятельный и относительно независимый субъект Федерации, в то время как другие автономные округа, равные по статусу Чукотскому автономному округу, входят в состав края, областей с вытекающими нарушениями одинакового правового статуса автономного округа. В связи с эти следует отметить одну немаловажную деталь: одни положения Конституции РФ противоречат другим её положениям. Так, норма закрепляющая вхождение автономного округа в состав края или области , зафиксирована в ст. 66, помещенной в гл.3 «Федеративное устройство». Принципы равноправия субъектов Федерации отражены в ст.5, расположенной в гл. 1 «Основы конституционного строя». Тем самым допускается нарушение ч.2 ст. 16 , где чётко сформулировано важнейшее конституционное правило: Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации [1]. Согласно ст.5 Конституции « Российская Федерация состоит из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Также ч.2 ст. 66 закрепляется, что статус края, области, города федерального значения, автономной области определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным( представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Согласно ч.3 по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. ч.4 ст. 67 « отношения автономных округов, входящих в состав края или области могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области [2]. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом РФ от 17 июня 1992 г. “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации” считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации. Входящими в состав края, области при принятии Конституции 1993 г. являлись девять автономных округов; в настоящее время их осталось три: Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Конституционный Суд, толкуя положения о вхождение автономных округов в состав соответствующих областей по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции, пришел к следующим выводам. – вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: “вхождение” предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области; – вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса: территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. “Вхождение” не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции не требуется согласия или предварительного разрешения края, области; – вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ [3]. До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года “Об изменениях и дополнениях Конституции (основного Закона) РСФСР” предусмотрел, что “автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область”. Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации”,что часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина “входящий” означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Постановление Конституционного Суда от 11 мая 1993 г. “О проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации”. Конституционный Суд РФ указал, что понятия “вхождение” автономного округа в край или область либо “выход” его из края или области не совпадают с понятием “разделение” и “объединение”. По мнению Суда, положения Конституции о разделении и объединении субъектов РФ распространяются на такие территориальные преобразования, которые влекут за собой изменение состава Российской Федерации, появление в результате разделения или объединения существующих субъектов Федерации новых субъектов. Конституционный Суд подчеркнул, что территориальные изменения, являющиеся следствием выхода автономного округа из состава края или области и не влекущие изменения его границ, не могут быть предметом территориального спора между краем (областью) и автономным округом. Конституционный Суд РФ признал правомерность выхода Чукотского автономного округа из состава Магаданского края на основании закона Российской Федерации, принятого с учетом волеизъявления органов государственной власти Чукотского автономного округа.. Также о подчинённом положении автономных округов в составе края и области могут являться договоры, которые заключаются между субъектами в соответствии ч.4 ст. 66., а именно Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом закрепили, что «по своему конституционно-правовому статусу Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области»[4]. Стоит отметить, что Архангельская область и Ненецкий автономный округ каждый год принимают договор о разграничении полномочий . С 2005 по 2007 год Ненецкий автономный округ перечислял финансы из собранных на территории автономного округа налогов в бюджет Архангельской области за самостоятельное осуществление округом всех полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения на своей территории. При этом Архангельская область из своего бюджета никаких поступлений в окружной бюджет не производила. С 1 января 2008 года ряд властных полномочий Ненецкого автономного округа отошли Архангельской области [5]. При этом С.А. Авакьян в своих работах говорит о том, что вхождение или выход автономного округа из состава края или области будет означать существенное изменение его статуса[6]. И тем самым на практике, мы можем наблюдать, насколько явно нарушается конституционно-правовой статус автономных округов, входящих в состав края или области.
Библиографический список
- Фарукшин М.Х. Федерализм. Теоретические и практические аспекты/ М.Х. Фарукшин .-М.: Юристъ, 2004. – С.22
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. ( в ред. от 30 дек. 2008 г.) // Рос. газ. – 1993.- 25 дек.
- Постановление Конституционного Суда от 17 июня 1992 г. “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда. 1994. № 2-3.
- Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом [Электронный ресурс].-Режим доступа: http://regzakon.fpa.su/archangelskaya-oblast/dogovor-ob-otnosheniyach-mezhdu-archangelskoy-oblastiu-i-nenetskim-avtonomnim-okrugom ( дата обращения: 24.04.2012 г.).
- Артоболевский С.С., Вендина О.И. Объединение субъектов РФ: за и против [ Электронный ресурс] / С.С. Артоболевский., О.И. Вендина .- Режим доступа: http://www.insor-russia.ru/files/Regions_for_and_againts.pdf ( дата обращения 25.04.2012 г.) или Артоболевский С.С., Вендина О.И. Объединение субъектов РФ: за и против [ Электронный ресурс] / С.С. Артоболевский., О.И. Вендина .- URL: http://www.insor-russia.ru/files/Regions_for_and_againts.pdf ( дата обращения 25.04.2012 г.)
- Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. № 2. С.29