УДК 347.0

ВОПРОСЫ ЧАСТНОГО ПРАВА В АСПЕКТЕ РАЗВИТИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Ершов Олег Геннадьевич1, Карпов Константин Валерьевич1
1Омская академия МВД России, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин

Аннотация
В работе обосновывается вывод о том, что в основе реформирования градостроительного законодательства должны быть учтены положения о межсистемных связях. Выделены основные направления, по которым должны быть разрешены вопросы частного права, показана проблематика дальнейшего совершенствования правовых норм.

Ключевые слова: градостроительство, земельные отношения, саморегулирование, частное право


IN THE PRIVATE LAW ASPECTS OF THE DEVELOPMENT OF TOWN PLANNING LEGISLATION

Ershov Oleg Gennadyevich1, Karpov Konstantin Valeryevich1
1Academy of the Ministry of the Interior of Russia (Omsk branch), PhD (Law), Associate Professor, Department of Civil Law Disciplines

Abstract
The paper substantiates the conclusion that the basis for reforming the urban legislation should take into account the provisions of the interconnections. The basic directions that need to be resolved issues of private law, illustrates the problems of further improvement of legal norms.

Keywords: land relations, private law, self-regulation, urban planning


Библиографическая ссылка на статью:
Ершов О.Г., Карпов К.В. Вопросы частного права в аспекте развития градостроительного законодательства // Политика, государство и право. 2014. № 11 [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2014/11/2041 (дата обращения: 02.05.2017).

Развитие градостроительного законодательства в настоящее время связано, прежде всего, с введением многочисленных поправок в основной нормативный акт, нормы которого регулируют градостроительные отношения, – Градостроительный кодекс РФ. В частности, речь идет о изменении норм о саморегулировании строительства, экспертизе проектной документации, территориальном планировании, требований предъявляемых к застройщику и многих других. Такой подход обусловлен усилением публичных начал правового регулирования, несмотря на то, что продолжают оставаться пока трудно разрешимые проблемы. Так, в юридической литературе справедливо поднимаются вопросы о необходимости создания института муниципального строительного контроля [1, с. 61-65], разграничения компетенции в области градостроительства [2, с. 9-12], градостроительного зонирования в аспекте соотношения с правовым режимом земельного участка [3, с. 27-35] и др.

Следует обратить внимание, что практически всегда речь идет только о совершенствование норм публичного права, но вопросы частного права в аспекте развития градостроительного законодательства не рассматриваются. Это обусловлено тем, что продолжает оставаться мало изученной одна из фундаментальных проблем юридической науки – проблема межсистемных связей, когда плохо проработанные вопросы на стыке публичного и частного права не позволяют обеспечить дальнейшее развитие, как права частного, так и права публичного. И градостроительное законодательство в этой части не является исключением. Градостроительные отношения, безусловно, в большей части подвергнуты воздействию публично-правовых норм, но нельзя отрицать того, что эти отношения в части также регулируются нормами частного права. Например, если взять институт саморегулирования, то под воздействие частноправовых норм подпадают корпоративные отношения, которые складываются внутри саморегулируемой организации, организационные отношения, связанные с предоставлением земельных участков под строительство на торгах и др.

Проблема межсистемных связей справедливо поднималась в юридической науке [4], но в плоскости развития градостроительного законодательства пока глубоко не рассматривалась. Следствием этого является то, что действующий Градостроительный кодекс РФ начинают сводить к совокупности инструктивных указаний, направленных на решение вопросов локального характера, усиливая дифференциацию правового регулирования отношений. В тоже время ощущается недостаток развития градостроительной политики, которая, наряду с развитыми научными концептуальными положениями, должна быть положена в основу этого нормативного акта. В связи с этим, для решения проблемы межсистемных связей для целей совершенствования градостроительных норм, важно определить каким вопросам частного права законодатель также должен уделить внимание, а также посмотреть уровень их разработки со стороны цивилистической науки.

В этой части, полагаем, что все вопросы частного права в аспекте развития градостроительного законодательства можно свести в три основных группы в зависимости от того, какую роль оказывает их разрешение на создание необходимых организационно-правовых предпосылок осуществления строительства: 1) вопросы саморегулирования строительства; 2) вопросы земельных отношений и предоставления земельных участков под застройку; 3) вопросы защиты прав третьих лиц, не являющихся участниками строительства. Первая группа вопросов имеет непосредственную связь с правосубъектностью участников строительства, а также с правовым регулированием корпоративных отношений, когда речь идет о создании и существовании саморегулируемых организаций. Значение второй группы вопросов в том, что без надлежащим образом оформленных прав на земельный участок невозможно получение разрешения на строительства со стороны органов местного самоуправления, а, следовательно, любое возведение строение должно признаваться самовольным и подлежащим сносу. Третья группа вопросов касается случаев возможного нарушения прав третьих лиц, в частности авторов архитектурного проекта, в процессе осуществления строительства и реконструкции, иных лиц, для которых возникает угроза причинения вреда при проведении строительных работ. Особенность в том, что речь идет о нарушении абсолютных прав лиц, которые не являются непосредственными участниками строительства.

Далее попытаемся показать в рамках выделенных групп вопросов основные направления частноправового регулирования отношений, а также выделить проблемные моменты, разрешение которых может иметь значение для дальнейшего развития градостроительного законодательства. Первое, это вопросы частного права о саморегулировании строительства.

Во-первых, если речь о правосубъектности участников, то неизбежно возникает вопрос о том, предусматривают ли нормы градостроительного законодательства исчерпывающий перечень участников строительства, которые обязаны быть членами саморегулируемой организации. В настоящее время, в соответствии со ст. 55.6 Градостроительного кодекса РФ участниками саморугелируемой организации должны быть лица, которые осуществляют строительство, проектирование, изыскательские работы, если это оказывает влияние на безопасность объектов капитального строительства. Вместе с тем, при осуществлении крупных инвестиционных проектов участниками строительства могут быть и иные лица, которые выполняют организационные и (или) представительские функции. Например, речь идет о девелоперах, инженерах, лицах, осуществляющих авторский надзор и контроль. Данные лица также могут совершать как фактические, так и юридические действия, что может быть связано с безопасностью объекта капитального строительства. Однако, градостроительное законодательство не предусматривает обязанности участия этих лиц в качестве члена саморегулируемых организаций.

Во-вторых, после введения изменений в главу 4 ГК РФ о юридических лицах, открытым остается вопрос об организационно-правовой форме саморегулируемых организаций в сфере строительства, проектирования, изыскательских работ. В соответствии со ст. 55.2 Градостроительного кодекса РФ саморегулируемые организации должны быть созданы в форме некоммерческих партнерств. Поскольку при реформировании гражданского законодательства вектор был задан на сокращение организационно-правовых форм некоммерческих организаций, то некоммерческое партнерство как самостоятельная организационно-правовая форма упразднена. Сейчас некоммерческие партнерства предложено приравнять к ассоциациям (союзам) (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Несмотря на спорность такого подхода в связи с тем, что между ассоциацией (союзом) есть отличия, с позиции дальнейшего развития градостроительного законодательства могут возникнуть проблемы. Например, что делать с уже зарегистрированными некоммерческими партнерствами и можно ли с помощью ассоциации (союза) решить те задачи, которые стоят перед институтом саморегулирования строительства?

В третьих, недостаточно проработан вопрос защиты лиц, которые будут после строительства пользователями объектов недвижимости. Здесь нормы права не позволяют обеспечить регулирование отношений по сохранности средств компенсационного фонда саморегулируемой организации, если средства такого фонда размещены в банке. Если банк выйдет на процедуру банкротства, то есть вероятность того, что за счет средств компенсационного фонда, которые разместила саморегулируемая организация, будут погашены средства кредиторов банка, в то время как сама саморегулируемая организация не сможет нести субсидиарную ответственность по обязательства своих членов.

Второе направление, по которому возникают вопросы частного права, это земельные отношения и предоставление земельных участков под застройку.

Во-первых, так сложилось, что при аренде земельных участков у лица, которое возвело строение, есть юридически обеспеченная возможность оформить право собственности на вновь возведенный объект. Получается, что интересы арендатора лучше защищены, чем права собственника земельного участка. Исправить эту ситуацию предполагается через введение института права застройки (суперфиция). В основе этой идеи является то, что земельный участок предоставляется под застройку, но у застройщика не возникает право собственности на вновь возведенный объект строительства, застройщик является лишь пользователем. Но с позиции градостроительного законодательства перед введением института права застройки, земельный участок должен существовать как объект права, т.е. поверхность земли границы которой должны быть описаны и удостоверены в соответствии с действующим законодательством. Проблема в том, что с одной стороны не разрешен вопрос о разграничении права публичной собственности на землю, с другой – кадастрирование земельных участков не завершено, а если и завершено, то вносятся поправки. Не решение этих вопросов публичного права ставит по серьезные сомнения введение частноправового института права застройки.

Более того, надо обратить серьезное внимание на земельные участки, которые находятся в Крыму, поскольку присоединение территории не разрешило окончательно вопрос о предыдущих правах собственников земельных участков и землепользователей. Также введение норм о праве застройке в рамках реформирования гражданского законодательства не учитывает пока то, в чьей собственности земельный участок находится (общей или публичной). Если планируется предоставлять земельный участок под застройку, находящийся в публичной собственности, то при заключении договора об учреждении права застройки цена не может быть определена соглашением сторон. Очевидно, здесь по аналогии с арендой должны быть введены императивные нормы о фиксированных ставках за пользование земельным участком.

Во-вторых, в рамках реформирования гражданского законодательства предлагается ввести новые и усовершенствовать имеющиеся нормы о сервитутах – праве ограниченного пользования земельным участком. В этой связи необходимо предварительно обеспечить единство терминологии. Например, в земельном законодательстве закреплен термин «публичный сервитут». Однако, в содержание этого термина вкладывается иное значение, чем сервитут как ограниченное вещное право. Речь идет об ограничениях в публичных целях права собственности на земельный участок. Это в свою очередь предопределяет разный порядок и основания установления публичного и частноправового сервитута. С другой стороны, пока не проработан вопрос о влиянии целевого назначения земельного участка на существование сервитутного права. В частности, если на земельный участок установлен сервитут, но в последующем изменяется целевое назначение или разрешенное использование земельного участка, то можно ли это рассматривать как пока не установленное законом основание прекращения сервитута. Несмотря на то, что речь не идет об изменении титула, но изменившейся характер пользования земельным участком, безусловно, должен оказывать влияние на возможность дальнейшего использования такого участка для проезда, прохода и т.д.

Третье направление, по которому возникают вопросы частного права, это защита субъективных абсолютных прав третьих лиц, не являющихся участниками строительства.

Например, речь может идти об авторах архитектурных проектов. В содержание архитектурного проекта может входить произведение архитектуры, относительного которого возникают исключительные права и личные неимущественные права автора. К последней группе прав автора относится право на неприкосновенность произведения и защиту произведения от искажений (ст. 1266 ГК РФ). Не допускается без согласия автора внесение в произведение изменений. Вместе с тем, в процессе застройки или проведении реконструкции это право в ряде случаев не принимается во внимание. В настоящее время акцент делается на вещных правах и интересах собственников при проведении строительных работ. В связи с этим, происходит усиление нормативных положений о получении разрешения на строительство, проведении экспертизы проектов, но необходимость защиты права автора на неприкосновенность произведения при дальнейшем реформировании градостроительного законодательства никто не учитывает. На практике это приводит к конфликту интересов автора произведения архитектуры и собственника строения.

Изложенное позволяет сделать выводы, которые могут быть полезны в аспекте дальнейшего развития градостроительного законодательства. Необходимо уделять более пристальное внимание положениям, которые имеют значение для правильного формирования норм как публичного, так и частного права. Данные положения в градостроительном законодательстве проработаны пока недостаточно. Причиной этого является пока недостаточно развития теория межсистемных связей, которая должна быть положена в основу совершенствования, как градостроительных норм, так и норм частного права. Последующее реформирование градостроительного законодательства должно быть с учетом разрешения на должном уровне вопросов частного права по следующим направлениям: саморегулирования строительства; предоставления земельных участков под застройку; защиты прав третьих лиц, не являющихся участниками строительства.


Библиографический список
  1. Сидорова М.Е. Создание института муниципального строительного контроля как необходимая мера правового регулирования градостроительной деятельности // Конституционное и муниципальное право. ¾ 2014. ¾ № 6. ¾ С. 61-65.
  2. Савченко Н.А. Проблема разграничения компетенции субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в области градостроительства // Правовые вопросы строительства. ¾ 2014. ¾ № 1. ¾ С. 9-12.
  3. Моргунова Е. Градостроительное зонирование и его влияние на установление правового режима земель // Юридический мир. ¾ 2013. ¾ № 11. ¾ С. 27-35.
  4. Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивиллистическое исследование: автореф. дисс…доктора юрид. наук. Казань, 2009. ¾ 42 с.


Все статьи автора «Ершов Олег Геннадьевич»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: