Как показал опыт, в силу различных причин, на практике не удалось реализовать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, а также сформировать модель местного самоуправления как основы правового демократического государства. В настоящее время актуализируются вопросы разработки и внедрения реально действующего, эффективного механизма реализации местного самоуправления, способного решать все вопросы жизнеобеспечения населения, соответствовать требованиям сегодняшнего дня, а также сохранять независимость от органов государственной власти.
В данном случае речь пойдет про конституционный принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, который является основополагающей идеей организации и деятельности местного самоуправления, как института публичной власти, обладающего финансово-экономической самостоятельностью.
В юридической науке под принципом права понимают основу правовых норм, основополагающую идею права. Принцип, закрепленный в законодательстве, является критерием оценки законности принимаемых нормативно-правовых актов, которые должны не противоречить данному принципу.
Самостоятельность является сущностной характеристикой местного самоуправления в России, обусловленная особенностями конституционного регулирования местного самоуправления. Прежде всего, реализация принципа самостоятельность предполагает некоторую независимость и автономию местного самоуправления в решении вопросов местного значения, ограждая их от чрезмерного вмешательства государственных органов в деятельность местного сообщества. Данный принцип находит свое закрепление в ст.ст. 3, 12 Конституции РФ, устанавливающих местное самоуправление как один из институтов гражданского общества, предусматривающий включение в механизм осуществление власти народом органы местного самоуправления, обособленные от системы органов государственной власти [1]. Как верно заметил Ю.И. Булатов, «если в государстве не обеспечивается принцип самостоятельности местного самоуправления, значит, в нем вообще нет местного самоуправления, есть только местные органы власти»[2, с.19].
Система местного самоуправления в полной мере может рассматриваться, как самостоятельный институт публичной власти способный реализовать комплекс муниципальных прав и свобод человека и гражданина на территории данного муниципального образования, только в случае создания механизмов, обеспечивающих их достаточной финансово-экономической основой. Только финансово обеспеченное муниципальное образование может качественно и эффективно решать вопросы местного значения и повышать качество жизни населения.
В российском законодательстве принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления достаточно не проработан и напрямую не закреплен. Однако, в ч.1 ст.132 Конституции РФ косвенно говорится о содержании рассматриваемого принципа: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы»[1].
Кроме того, принцип финансово-экономической самостоятельности нашел свое отражение в главном международно-правовом акте, регулирующем местное самоуправление – Европейской Хартии местного самоуправления [3]. Так, Россия, ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления, признает принципы местного самоуправления во внутреннем законодательстве, по возможности, в Конституции государства. Проанализировав ст. 8 выше названного нормативного акта «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления» можно выделить следующие составляющие принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:
- обладание органами местного самоуправления достаточными собственными финансовыми ресурсами;
- собственные доходы должны быть соразмерны полномочиям;
- самостоятельное установление ставок местных налогов и сборов, за счет которых пополняется бюджет.
Среди основных нормативно-правовых актов, регулирующих принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления можно назвать постановления Конституционного Суда РФ, как особого органа конституционного контроля. Основой для многих научных работ по выделению принципа самостоятельности местного самоуправления стали правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам невмешательства государственных органов в организацию деятельности местных сообществ.
Ст. 133 Конституции РФ гарантирует право местного самоуправления на судебную защиту, которая заключается в возможности обращения органов местного самоуправления в суд для решения конституционно- правовых споров. Из этого следует, что Конституционный суд РФ является важным элементом системы защиты государственных гарантий на финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления [1].
Вопрос финансовой самостоятельности местного самоуправления неоднократно рассматривался в практике Конституционного Суда РФ. В принятом Постановлении, Конституционный Суд указал следующее: «закрепляет гарантии самостоятельности местного самоуправления, в том числе экономическую и финансовую и предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы»[4]. Кроме того Суд установил, что «степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления определяется их бюджетной компетенцией, которая закрепляется Конституцией РФ и действующим законодательством»[4].
Проанализировав правовые позиции Конституционного Суда РФ можно выделить следующие условия обеспечения принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:
- обеспечение на федеральном уровне такого регулирования бюджетной компетенции муниципальных образований, не умаляющих их финансовой самостоятельности;
- необходимость объективного выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, не способных выполнять расходные обязательства, установленные законодательством;
- передача дополнительных материальных и финансовых ресурсов муниципальным образованиям при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- эффективное использование муниципальной собственности, как источника неналоговых доходов местного бюджета.
Таким образом, решения Конституционного Суда РФ направлены на защиту финансово-экономических основ местного самоуправления, как самостоятельного публично-правового образования. Рассмотренная практика позволяет сделать вывод о признании в законодательстве конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, поскольку Конституционный Суд РФ не раз обращал на него внимание.
А.В. Некенов под финансовой самостоятельностью местного самоуправления понимает «совокупность полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования» [5, с.3].
Кроме того, следует отметить, что реализация принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления не означает полную его обособленность от государства. Осуществление местного самоуправление невозможно без сотрудничества с государством. Можно говорить только о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, ограниченных законом, и только в системе его взаимоотношений с государственной властью.
В связи с этим, особую значимость принимают конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства финансово-экономического обеспечения деятельности местного самоуправления. Целью государственного гарантирования является ограничение государственной власти, которая стремится к усилению своего влияния на местном уровне, а также финансовое обеспечение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения и защиты прав местного самоуправления [6].
Важной гарантией реализации принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления является наделение муниципального образования правом на формирование и использование местных бюджетов, установление местных налогов и сборов. Причем финансово самостоятельным муниципальное образование можно назвать, только в случае, если собственные доходы местного бюджета превышают его расходы. В противном случае, когда бюджетных средств не хватает на исполнение расходных обязательств, муниципальное образование становится финансово зависимым от органов государственной власти.
Государство, в качестве одной из гарантий закрепляет необходимость дополнительной передачи финансовых средств муниципальному образованию в случае осуществления ими отдельных государственных полномочий. Согласно ст. 133 Конституции РФ «местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти…» [1].
Также, важной конституционной гарантией обеспечения принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления согласно ч.2 ст. 8 Конституции РФ является признание и защита муниципальной собственности наряду с иными формами собственности. Муниципальная собственность, как имущественный комплекс, позволяет на ее базе размещать администрацию муниципального образования, школы, детские сады и иные муниципальные предприятия и учреждения, а также является источником пополнения муниципальной казны неналоговыми доходами от исполнения муниципальной собственности за счет продажи или аренды. С этой целью в п.2 ст.125 ГК РФ определил гражданскую правосубъектность органов местного самоуправления [7]. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, заключать сделки, приобретать имущество, распоряжаться им по своему усмотрению, но с учетом требований законодательства.
На основании вышеизложенного приходим к следующему, что принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в законодательстве напрямую не закреплен, многие научные работы посвящены его исследованию. Смысл рассматриваемого принципа состоит не только в перераспределении ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению расходов бюджета, но и в том, что органы местного самоуправления имеют право обладать собственными и достаточными источниками доходов. Важно отметить, что материальные ресурсы, закрепленные государством за органами местного самоуправления, должны быть соразмерны их компетенции.
Библиографический список
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря1993 г.: в ред. Федерального Конституционного Закона от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ // Российская газета. – 1993. – 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014, – № 31, ст. 4398;
- Булатов Ю.И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук / Ю.И. Булатов. – Уфа. 2010. – 211с.
- Европейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.: ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. –1998 г. – № 36, ст. 4466.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 2004 г. №12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 29.10.2014).
- Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления / А.В. Некенов // Финансовое право. – 2004. – № 5. – С.2-5.
- Мокина Т.В. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации: В свете решений Конституционного Суда РФ: дис. … канд. юрид. наук / Т.В. Мокина.- Ростов н/Д. 2005. – 180 с.
- Гражданский кодекс: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51 – ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 октября 1994 г.: введ. Федер. законом Рос. Федерации 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ; в ред. Федерального закона 5 мая 2014 г. № 129-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. – № 32, ст. 3301; 2014. – № 19, ст. 2334.