УДК 342.9

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Безрученков Максим Владимирович
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Аннотация
В статье дается анализ вопроса создания административных судов в России, описываются существующие модели административной юстиции в зарубежных странах, рассматривается проблема целесообразности создания указанного института в Российской Федерации в настоящее время.

Ключевые слова: Административная юстиция, англо-саксонская модель, континентальная модель


ADMINISTRATIVE JUSTICE IN FOREIGN COUNTRIES

Bezruchenkov Maksim Vladimirovich
National Research University "Higher School of Economics"

Abstract
The article deals with establishing administrative courts in Russia. Some current models of administrative justice in some foreign countries are described. The problem of expediency of establishing the given institute in the Russian Federation is considered currently.

Библиографическая ссылка на статью:
Безрученков М.В. Административная юстиция в зарубежных странах // Политика, государство и право. 2015. № 2 [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2015/02/2330 (дата обращения: 30.04.2017).

Административная юстиция в качестве института судебного контроля известна еще со Средних веков, «когда в Англии было допущено предъявление иска «к короне», то есть к королю его чиновниками» [1; с.4]. Значительно позже, в результате Великой Французской революции, идея административной юстиции начала распространяться повсеместно и к середине XIX века стала весьма эффективным средством защиты гражданских прав.

В самом широком смысле административная юстиция представляет собой порядок рассмотрения и разрешения споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией. Также под административной юстицией многие ученые понимают систему органов, которые осуществляют контроль в сфере управления [2; с. 50]. Существуют и иные точки зрения по поводу данного института, однако, стоит заметить, что не представляется возможным дать наиболее точное и исчерпывающее понятие административной юстиции в условиях многообразия ее конкретных разновидностей. Это обусловлено тем, что в каждой из стран в основе этого института лежит целый комплекс исторических, экономических и политических предпосылок. Таким образом, в течение определенного количества лет в зарубежных странах сформировались две основные модели административной юстиции: континентальная и англо-саксонская.

Цель данного исследования заключается в том, чтобы выявить характерные черты правового регулирования и функционирования институтов административной юстиции в ее различных моделях на примерах Германии и Великобритании.

Актуальность нашего исследования обусловлена чрезвычайной важностью проблемы обеспечения институтом административной юстиции законности в сфере управления. Принцип законности, в свою очередь, является одним из столпов демократического строя как в зарубежных государствах, так и в Российской Федерации.

В нашей стране в условиях административной реформы важно изучать зарубежный опыт по формированию института административной юстиции. Это необходимо, прежде всего, с целью возможного использования эффективного опыта других стран, а также для критической переоценки собственного законодательства, регулирующего разрешение публично-правовых споров.

Континентальная модель административной юстиции на примере Германии

Один из классических образцов континентальной системы административной юстиции представляет собой Германия. Однако, здесь важно отметить, что представляемый нами немецкий образец был практически целиком скопирован с французской модели. Как уже было замечено во введении, Великая Французская революция 1789 – 1791 гг.  стремилась реализовать принцип разделения властей с полным невмешательством обычных судов в законодательную и  исполнительную ветви власти. Таким образом, вследствие необходимости контролировать исполнительную власть во Франции впервые была создана самостоятельная ветвь правосудия – административная юстиция.

В Германии ветвь административного правосудия зародилась в связи с созданием в 1819 г. Тайного совета с полномочиями по рассмотрению жалоб и претензий, образцом для которого стал французский Государственный совет, созданный в 1799 году Наполеоном Бонапартом. После создания Тайного совета в Германии развернулась широкая дискуссия по вопросу: должен ли судебный контроль за управлением осуществляться обычными судами или его должны осуществлять специально созданные административные суды? Результатом этой дискуссии стало формирование в Германии во II половине XIX века трехзвенной административно-судебной инстанции, состоящей из районного, окружного и высшего административных судов. Данная трехзвенная модель, в которой административная юстиция представляет собой независимую ветвь судебной власти, успешно действует в Германии уже на протяжении более чем полутора сотен лет.

Так, в соответствии с Положением об административных судах, принятым в 1960 г. [3], система административных судов Германии состоит из трех инстанций. В качестве первой инстанции выступает административный суд с универсальной подведомственностью. Далее по иерархии следует высший административный суд земли, действующий в качестве апелляционной инстанции. На вершине этой иерархии, в свою очередь, располагается Федеральный административный суд, который выступает в качестве кассационной инстанции, но иногда может выполнять функции суда первой инстанции. Кроме трех инстанций административных судов общей компетенции существуют также суды специальной компетенции. Например, профессор А.Н. Козырин указывает: «Споры авторов технических реше­ний разрешаются Патентным судом, представляющим Патентное ведомство ФРГ. Споры по поводу издания актов по вопросам социального обеспечения рас­сматриваются судом по делам социального обеспечения» [4; с. 124]. В Положении 1960 г. указывается, что вышеперечисленные органы входят в единую судебную систему, но являются, в то же время, самостоятельными и не зависят от администрации и судов общей юрисдикции. При этом, суды общей юрисдикции обязаны оказывать специализированным административным судам необходимое содействие, предоставлять правовую и организационную помощь. Это, в свою очередь, только подтверждает полноценность статуса административных судов в Германии в сравнении с другими судебными учреждениями.

В настоящее время в Положение об административных судах вносится много поправок и дополнений в целях усовершенствования административного процесса, однако оно остается единственным объемным актом, регулирующим большинство сторон организации и функционирования судов административной юстиции. Данным положением определено, что суды административной юстиции занимаются только публично-правовыми спорами, либо между субъектами публичного права, либо между гражданами и администрацией, причем «львиную долю этих споров составляют требования об издании необходимого, по мнению истца, административного акта и требования об отмене или изменении уже существующего административного акта, который затрагивает права или свободы истца» [5; с. 38].

Административная юстиция в Германии отличается тем, что существует большое количество нормативных актов, четко регламентирующих ее деятельность. Так, например, помимо вышеуказанного  Положения об административных судах 1960 г. с многочисленными поправками и дополнениями, существуют и другие акты, посвященные исследуемому нами вопросу. Среди них необходимо отметить Закон «Об административных процедурах», Закон «Об уменьшении нагрузки судов в сфере административно- и финансово-судебной юрисдикции», Закон «О новом регулировании административно-судебного процесса» и другие нормативно-правовые акты. Все эти акты весьма скрупулезно, шаг за шагом,  описывают всю широту деятельности институтов административной юстиции.

Однако, несмотря на все положительные черты системы административной юстиции в Германии (более чем вековой опыт развития, четкое регулирование нормативными актами) – в последнее время, однако, система подвергается резкой критике в научных кругах. В частности, «предлагается перейти к двухуровневой системе в отношении большинства простых дел и сохранения трех уровней только для исключительно важных дел; это продиктовано, прежде всего, экономической целесообразностью, также необходимостью разгрузки судов и сокращения числа рассматриваемых дел» [5; с. 66].

Завершая описание немецкой модели административной юстиции, отметим, что преимущества ее, по сравнению с рассмотрением административных дел судом общей юрисдикции, заключаются, в первую очередь, в профессионализме. В связи с этим, административные суды заслуживают большего доверия, нежели суды общей юрисдикции.

На наш взгляд, система административной юстиции Германии может стать основой для принятия положительного опыта в России. Безусловно, немецкая модель далеко не идеальна, однако, подробность, скрупулезность, юридическая техника нормативных актов, регламентирующих правоотношения в этой области, не оставляют ни малейшего места каким-либо злоупотреблениям. Это обеспечивает создание практически полной автономии системы административной юстиции и сведение к минимуму возможного влияния на нее органов исполнительной власти. Следует сказать, что наличие в государстве административных судов свидетельствует, в первую очередь, об уровне его развития и степени демократичности. Создавая административную юстицию, государство, таким образом, ставит своей целью оградить своих граждан от произвола органов власти и чиновничества.

Англо-саксонская модель административной юстиции на примере Великобритании

Несмотря на все преимущества континентальной системы административной юстиции, существует ряд демократических стран с развитой правовой культурой, которые, в свою очередь, придерживаются принципа «единой юстиции». Этот принцип заключается в том, что акты управления подчинены контролю со стороны судов общей юрисдикции.

В Англии еще со Средних веков действовал принцип «господства права», в соответствии с которым правители государства подчинялись нормам общего права, а субъектами правоприменения и правотворчества в стране являлись королевские судьи. Английская революция XVII в. только укрепила концепцию господства права. Таким образом, в отличие от континентальных стран, в Соединенном Королевстве на протяжении более чем двух столетий после революции правовая система развивалась в русле соблюдения основ теории «господства права». Соответственно, на протяжении весьма долгого времени в Англии не вставал вопрос о введении особого способа рассмотрения споров административно-правового характера.

Временем зарождения административной юстиции в Великобритании многие исследователи называют начало XX века, указывая на «разочарование в способах рассмотрения административно-правовых споров обычными судьями» [6; с. 36] в качестве одной из причин возникновения столь нехарактерного для этой страны явления. Обычные суды были не в состоянии справляться с резко возросшим в начале XX века объемом дел по административно-правовым спорам. В то же самое время, создающиеся трибуналы (органы административной юстиции Соединенного Королевства) имели способность разрешать дела быстро, с минимумом формальностей, процедура деятельности трибуналов была недорогой, кроме того, компетенция специалистов в составе трибуналов способствовала правильности их действий по принятию решений. Еще одним фактором, объясняющим создание системы трибуналов в Англии, стало «вторжение правительственной деятельности в экономические и социальные дела нации с вытекающим из этого увеличением количества случаев, когда лицо участвует в споре с администрацией» [6; с. 46]. Итак, приведенные выше позиции показывают, что зарождение институтов административной юстиции в Англии позволило выявить серьезные изъяны системы общих судов, которая еще совсем недавно не подлежала какой-либо критике.

Момент возникновения современной системы административных трибуналов в Англии связывают, в первую очередь, с принятием в 1911 г. Закона «О национальном страховании» и учреждением отдельной, обособленной от общих судов, схемы подачи жалоб по данным вопросам. (Важно отметить, что на принятие данного закона существенно повлияла поездка британского премьера Ллойд Джорджа в Германию, – множество деталей указанного закона, предусматривающего создание административных квазисудебных учреждений в области страхования, было почерпнуто именно из немецкой системы).

Так или иначе, важно указать, что Закон 1911 г. дал старт созданию особых органов административной юстиции -  трибуналов. В настоящее время можно уже говорить о самостоятельном организационно-правовом положении английских трибуналов, что объясняется, в первую очередь, спецификой подведомственных им дел – споров, вытекающих из административных правоотношений. Несмотря на то, что трибуналы в Англии являются квазисудебными органами, исследователи отмечают, однако, их «судебную» природу. «Это обособленное установление судов, занимающихся определением прав и обязанностей особой категории. Так же, как в старину существовали церковные суды, занимавшиеся рассмотрением дел об управлении имуществом, и суд канцлера, разрешавший вопросы опеки, так и в наши дни образованы новые трибуналы, рассматривающие споры между гражданином и государством» [6; с. 46]. Такой взгляд на трибуналы объясняется тем, что процедура их юрисдикционной деятельности во многом схожа с процессом в общих судах. В целом, для англо-саксонской системы административной юстиции характерно подчинение органов административной юстиции общесудебной системе. Это, в частности, проявляется в том, что общий суд осуществляет не только пересмотр вынесенных трибуналами решений, но и контрольно-надзорные функции в отношении квазисудебных органов. По мнению профессора Б.А. Страшуна, суды общей юрисдикции здесь «осуществляют непосредственный контроль за законностью административных актов, в частности посредством судебных приказов. Например, мандамус (writ of mandamus) – это судебный приказ, обязывающий должностное лицо совершить действие или издать акт, входящие в его компетенцию; инджанкшн (writ of injunction) – судебный приказ, запрещающий должностному лицу совершать действие или издавать акт» [7; с. 389].

Говоря о правовом регулировании английских трибуналов, здесь многими учеными отмечается «тенденция к хаосу» [1; с. 5] в их правовом регулировании, поскольку каждый трибунал закреплен за определенным министерством, устанавливающим для трибунала свои организационно-процедурные правила. Заметим также, что первым актом, который унифицировал деятельность трибуналов, стал Закон «О трибуналах и расследованиях», принятый лишь в 1958 г., то есть, спустя почти полвека после появления первых подобных учреждений. Таким образом, в основу данного акта был положен анализ многолетнего развития уже существующего административного органа. Этот факт ярко свидетельствует о том, что в Англии практика создания органов административной юстиции значительно опережала теорию. Однако, это не помешало административным трибуналам успешно развиваться. Сегодня в среднем по стране действует несколько тысяч таких учреждений: специальные трибуналы по пенсиям, по подоходному налогу, по железнодорожным тарифам, сельскохозяйственно-земельные и многие другие. В них рассматривается до 100 000 дел ежегодно. Трибуналы обеспечивают быстроту, профессионализм, низкую цену при высоком качестве рассмотрения дела, в связи с этим административные трибуналы столь популярны в стране, и даже британский парламент тяготеет к расширению юрисдикции этих квазисудебных органов.

Рассуждая о возможности применения британского опыта на российской почве, заметим, что Англия принадлежит к системе «общего права». Это, в свою очередь, вызывает определенные трудности с восприятием отдельных ее институтов странами континентальной системы, к которым принадлежит Россия. Кроме того, на наш взгляд, создание в РФ квазисудебных органов, подчиненных, в то же время, системе судов общей юрисдикции, не сможет решить основных проблем нашей судебной системы.

Таким образом, понятие административной юстиции развивается в большинстве стран на протяжении уже достаточно длительного времени, и на сегодняшний день не представляется возможным дать точное определение этого многогранного явления в юриспруденции. В данном исследовании мы рассмотрели административную юстицию в качестве особой системы органов, осуществляющих контроль в сфере управления.

В своем исследовании мы указали характерные черты двух самых известных моделей административной юстиции: континентальной и англо-саксонской. Мы показали, чем принципиально различаются указанные системы, какие преимущества и недостатки они имеют. Таким образом, мы выяснили, что особенности административной юстиции в каждой стране существенны и неповторимы, но при этом можно выделить несколько их общих черт, которые характеризуют институт в целом:

1. для обеих систем административной юстиции характерно отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления;

2. в системах в качестве юрисдикционного органа используется орган, специально созданный и приспособленный к разрешению споров о праве:

-в континентальной модели в роли такого органа выступают специальные административные суды, организуемые вне системы административных органов и судов общей юрисдикции,

-в англо-саксонской модели в качестве юрисдикционных органов выступают ведомственные квазисуды, подчиненные общему суду и  разрешающие споры только в пределах своего ведомства;

3. каждая система административной юстиции предполагает рассмотрение и разрешение административных споров в установленной законом процессуальной форме.

Нами была поставлена цель, используя опыт выбранных государств, сформулировать модель, наиболее подходящую для формирования института административной юстиции современной России.  В связи с этим, замечаем, что на основе исследования зарубежного опыта, наиболее подходящей для применения в РФ представляется континентальная модель.

Причины здесь лежат на поверхности. Российская правовая система в целом принадлежит к континентальной правовой семье, вследствие чего рецепция институтов стран континентального права представляется нам наиболее предпочтительной. Однако в данной работе мы не случайно рассмотрели опыт в том числе и англо-саксонской модели административной юстиции. Все дело в том, что в Англии квазисудебные органы образовались естественным путем как ответ на вызовы, посылаемые уровнем общественного развития (в отличие от немецких, прямо заимствованных у революционной Франции). Что касается нашей страны, то сейчас «жизнь, правоприменительная административно-юрисдикционная практика требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства» [8; с. 154].

Таким образом, на наш взгляд, Россия находится на верном пути: осознавая насущную необходимость в реформировании судопроизводства, мы имеем возможность использовать в качестве образца вполне успешные зарубежные примеры развития институтов административной юстиции.


Библиографический список
  1. Никифоров М.В. Административная юстиция и право жалобы в России и зарубежных странах. М., 2003.
  2. Панова И.В. Юридический процесс. Саратов, 1998.
  3. Code of Administrative Court Procedure от 21 января 1960 года. URL; http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_vwgo/index.html.
  4. Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран. М., 1996.
  5. Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германия : диссертация… кандидата юридических наук  : 12.00.14/ Кривельская Ольга Валентиновна  ; Моск. гос. ин-т международ. отношен. – М., 2004.
  6. Сажина В.В.. Административная юстиция Великобритании : диссертация… кандидата юридических наук : 12.00.02/ Сажина Варвара Владимировна  ; Институт государства и права АН СССР. – М., 1984.
  7. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 2000.
  8. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2011.


Все статьи автора «Безрученков Максим Владимирович»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: