Интеграционные процессы в финансовой сфере являются неизбежным последствием глобализации мировой экономики. Построение единого финансового рынка обеспечивает свободу передвижения капитала, оказывает пользу как для потребителей финансовых услуг, так и для самих финансовых организаций, однако сопряжено с рядом политических рисков. В связи с указанными фактами нормативное регулирование финансовой интеграции государств должно отражать баланс национальных и наднациональных интересов в сфере регулирования финансов.
Без сомнения, наиболее преуспел в направлении финансовой интеграции Европейский союз, где не только был сформирован единый финансовый рынок, но и ведется единая денежно-кредитная политика, создан наднациональный орган по регулированию финансового рынка, введена единая валюта и т.д. На настоящий момент Евросоюз является крупнейшим финансово-экономическим объединением, обладающим серьезным весом на мировой арене.
Эксперты в области интеграционных процессов ЕАЭС не отрицают, что в области построения единого финансового рынка в первую очередь ориентируются на опыт Евросоюза[1]. При этом отмечается, что опыт ЕС был в том числе и отрицательным (в числе примеров часто называют экономический кризис в Греции), в связи с чем члены ЕАЭС должны учесть ошибки коллег при формировании общей финансовой системы[2].
Несмотря на то, что гармонизация законодательства стран-участниц ЕАЭС в сфере финансового рынка и последующее создание наднационального органа по регулированию финансового рынка согласно Договору о ЕАЭС[3] будут осуществляться до 2025 г., уже сейчас в Договоре о ЕАЭС и сопутствующих нормативных актах содержится ряд мер, направленных на создание общего финансового рынка и обеспечения недискриминационного доступа на финансовые рынки государств-членов. Представляется необходимым сравнить указанные меры с действующим регулированием интеграционных процессов в финансовой сфере Евросоюза в целях выявления достоинств и недостатков предложенных моделей и выработки рекомендаций по их совершенствованию.
Говоря о подходах к регулированию финансового рынка в ЕАЭС и ЕС, необходимо в первую очередь отметить, что понятия финансового рынка в актах названных наднациональных образований не равны между собой. Исходя из содержания статьи 70 Договора о ЕАЭС, посвященной целям и принципам регулирования финансовых рынков, Протокола по финансовым услугам (Приложение N 17 к Договору), а также Соглашения об обмене информацией в финансовой сфере[4] финансовый рынок ЕАЭС включает в себя лишь такие сферы, как банковская деятельность, страховая деятельность и деятельность на рынке ценных бумаг. При этом п. 3 Протокола дает определение финансовых услуг как услуг финансового характера, включающих в себя страховые и относящиеся к страховым услуги, банковские услуги и услуги на рынке ценных бумаг.
Де-факто в Договоре о ЕАЭС термины «финансовый рынок» и «рынок финансовых услуг» употребляются как синонимы. Такой ограничительный подход является достаточно необычным, поскольку как с позиций практики Евросоюза, так и с общепринятой точки зрения экономистов рынок финансовых услуг является лишь частью финансового рынка наряду с рынком финансовых инструментов. Несмотря на то, что легального определения финансового рынка ни Договор о ЕС, ни Договор о функционировании ЕС., ни какие-либо иные акты Евросоюза, по всей видимости, не содержат, исходя из системного толкования ст. ст. 4, 57, 105 – 111 Договора о функционировании ЕС., положений Плана действий относительно финансовых услуг (Financial Services Action Plan (FSAP)) 1999 г.[5] и ряда Директив, посвященных финансовому рынку, можно сделать вывод, что понятие «финансовый рынок» в Евросоюзе дополнительно включает как минимум валютный рынок и рынок инвестиций.
Также в структуру рынка финансовых услуг обычно включают срочный рынок (рынок деривативов – производных финансовых инструментов). При этом ЕС положения об интеграции в области срочного рынка существуют с 1993 г (см. Директиву 93/22/ЕЭС Совета ЕС от 10 мая 1993 г. об инвестиционных услугах в области сделок с ценными бумагами, заменена Директивой N 2004/39/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза о рынках финансовых инструментов), в то время как в актах ЕАЭС об интеграции в сфере производных финансовых инструментов нет ни одного упоминания.
Перейдем далее к целям и принципам интеграции в области финансового рынка.
Договор о ЕАЭС в ст. 70 предусматривает перечень из семи целей и принципов согласованного регулирования финансовых рынков. Цели и принципы в названном акте не разделены, что составляет, на взгляд автора, значительную проблему и является несовершенством юридической техники. По результатам анализа данной статьи возможно сделать вывод, что лишь немногие ее положения дают представление о принципах создания единого финансового рынка. Среди таких принципов возможно выделить принцип транспарентности (прозрачности), принцип пруденциального регулирования, принцип взаимности, принцип законности, принцип недискриминации (равенства). Фактически лишь первые два принципа четко названы в рассматриваемой норме, остальные же можно выделить лишь путем грамматического и логического толкования.
Цели регулирования финансовых рынков в статье также сформулированы нечетко, кроме того, глобальные цели, к примеру, углубление экономической интеграции государств-членов, стоят в одном ряду с частными целями, такими как определение подходов к регулированию рисков на финансовых рынках. При этом гармонизация законодательства в сфере финансового рынка в целом выведена из числа целей и принципов регулирования. По всей видимости, она, по мнению авторов проекта Договора, является лишь методом достижения заявленных целей.
В системе права Европейского союза регулирование рынка финансовых услуг основано на реализации принципа внутреннего рынка ЕС[6] – свободы движения капиталов, платежей и услуг (пп. «с» п. 1 ст. 3 Договора об учреждении ЕС). В остальном для каждой сферы финансового рынка предусматриваются свои принципы регулирования, которые находят свое отражение в отраслевых Директивах ЕС. Путем системного толкования указанных Директив и иных актов Еевросоюза в литературе выделяют такие принципы финансового рынка ЕС в целом, как принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией; принцип взаимного признания; принцип консолидированного и пруденциального надзора; принцип установления единообразных требований; принцип устойчивого платежного баланса; принцип прозрачности; принцип защиты прав потребителей финансовых услуг; принцип оценки финансовой отчетности[7].
Цели политики ЕС в области финансового рынка также рассредоточены по различным Директивам. А. И. Некрасов отмечает, что среди таких целей указываются, в частности, движение в сторону интегрированного, открытого, конкурентоспособного и экономически эффективного финансового рынка ЕС; устранение оставшихся экономически существенных барьеров, препятствующих повсеместному оказанию финансовых услуг и свободному движению капитала с наименьшими транзакционными издержками; усиление и гармонизация контроля; имплементация, применение и постоянная оценка действующего законодательства, а также стремление к его совершенствованию, развитие сотрудничества и конвергенции в ЕС, углубление отношений с финансовыми рынками других стран и объединений[8].
Можно отметить, что цели политики ЕС и ЕАЭС в области финансовых рынков различны, но это различие объясняется различным уровнем экономической интеграции ЕС и ЕАЭС: если в ЕС единый финансовый рынок создан достаточно давно и требуется лишь его дальнейшее совершенствование, то создание единого финансового рынка в ЕАЭС в настоящее время лишь начинается.
Методом достижения заявленных целей в ЕС, как и в ЕАЭС, является метод гармонизации законодательства стран-участниц. Именно этим, очевидно, объясняется закрепление положений о финансовом рынке ЕС исключительно в Директивах, которые оставляют национальному законодателю свободу выбора форм и способов реализации закрепленных в них положений, в отличие от Регламентов ЕС, которые «начинают непосредственно применяться на территории государств-членов с момента их вступления в силу и заменяют национальное законодательство»[9].
Одной из важнейших, на наш взгляд, составляющих в процессе формирования любого единого рынка является создание единого органа по его регулированию и контролю. Финансовый рынок ЕАЭС не стал исключением из данной тенденции: в 2025 году, после завершения процесса гармонизации законодательства, сторонами Договора о ЕАЭС в соотвествии с п. 2 ст. 103 Договора планируется создание наднационального органа по регулированию финансового рынка с месторасположением в городе Алматы.
Таким образом, на настоящий момент обсуждать полномочия и функции такого органа в рамках ЕАЭС несколько преждевременно. Вместе с тем, по словам А. Санкубаева, начальника отдела финансовых рынков Евразийской экономической комиссии, «речь не идет о каком-то органе наподобие Европейского центрального банка, т. е. данный орган не будет осуществлять денежно-кредитную политику или валютное регулирование и валютный контроль. Предполагается, что этот орган станет осуществлять регулятивные функции в целях создания общего финансового рынка.»[10]
В области финансовых услуг в ЕАЭС до настоящего времени не действует ни одного специализированного акта. Вместе с тем, существуют два проекта соглашений ЕАЭС в рассматриваемой сфере. Это Соглашение о требованиях к осуществлению деятельности на финансовых рынках (проект утвержден решением № 19 Совета Евразийской экономической комиссии (Принято в г. Астане 04.03.2014)) и Соглашение об обмене информацией, в том числе конфиденциальной, в финансовой сфере в целях создания условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала (заключено в г. Москве 23.12.2014). Представляется необходимым проанализировать указанные акты с целью определения конкретных мер по созданию единого финансового рынка в рамках ЕАЭС.
Целью первого Соглашения является сближение подходов стран-участниц к регулированию деятельности в области финансовых услуг. В первую очередь, это касается взаимного признания лицензий на осуществление финансовых услуг, гармонизации требований по раскрытию информации в финансовой сфере, защиты прав потребителей, принятию согласованных требований к участникам финансовых рынков в отношении их создания, учреждения и деятельности.
Также в ст. 4 Соглашения предусмотрены специализированные направления гармонизации законодательства стран-участниц для каждой сферы рынка финансовых услуг. Для банковской деятельности это, в частности, включает в себя выработку единого понятия «кредитная организация» и ее юридического статуса; требований к раскрытию информации, отчетности по МСФО; условий отзыва лицензии, принудительной ликвидации; обеспечения надежности кредитных организаций, в т.ч. путем установления обязательных нормативов и резервов; страхования вкладов и т.д. В страховой сфере дополнительно предполагается гармонизировать систему санкций для участников страхового рынка, требований к составу страховых групп и холдингов. В области ценных бумаг Соглашение предполагает выработку общих требований к уставному капиталу профессиональных участников рынка ценных бумаг, требований к их профессиональной квалификации; организации внутреннего учета и внутреннего контроля; системы санкций и т.д.
Все указанные положения давно и с успехом существуют в Европейском союзе. Возьмем для начала принцип единой лицензии, который позволяет финансовой организации, получившей лицензию на территории одного государства-члена, осуществлять деятельность на территории любого другого государства-члена как посредством оказания трансграничных услуг, так и путем открытия филиала. В банковской сфере указанный принцип нашел свое отражение во Второй банковской директиве (Директива ЕС от 15 декабря 1989 г. № 89/646/ЕЕС), в страховой сфере – в Первой директиве относительно личного и неличного страхования (73/239/ЕЕС и 79/267/ЕЕС) (в настоящее время действует Директива № 2009/138 относительно страхования и перестрахования). В рамках рынка ценных бумаг принцип взаимного признания лицензий первоначально отсутствовал, однако с принятием Директивы Совета 93/22/ЕЕС от 10 мая 1993 года об инвестиционных услугах в сфере ценных бумаг и Директивы Совета 85/611/ЕЕС от 20 декабря 1985 года о согласовании законов, подзаконных и административных актов, которые касаются институтов коллективного инвестирования в ценные бумаги, получил свое нормативное закрепление.
Остальные требования относительно гармонизации законодательства в области финансовых услуг содержатся во множестве иных Директив ЕС. К примеру, в банковской сфере действует Директива 2006/48 относительно создания и деятельности кредитных учреждений, содержащая понятие кредитной организации, условия получения лицензии, основания для ее отзыва и т.д. Также к фундаментальным актам ЕС в банковской сфере относятся Директива 2006/49 о достаточности капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций, устанавливающая минимальный размер уставного капитала для кредитных организаций в 5 млн. евро, и Директива 94/19 о схемах гарантирования вкладов относительно размера компенсации и срока выплаты, изначально предусматривавшая страховое покрытие вкладов в ЕС на одного вкладчика в размере 20 000 евро, которое впоследствии Директивой 2009/14/ЕС было увеличено до 50 000 евро, а до 31 декабря 2010 г. Директива предписывала увеличить размер такого покрытия до 100 000 евро.
В страховой сфере был приняты три основные директивы по личному и неличному страхованию (73/239/ЕЕС и 79/267/ЕЕС, 88/357/ EEC и 90/619/ЕЕС, 92/49/ EEC и 92/96/ЕЕС), четыре директивы о страховании автотранспортных средств и т.д.
Ключевым актом в ЕС в области страхования в настоящее время является Директива № 2009/138 относительно страхования и перестрахования. Данный документ включает в себя 312 статей и более чем 300 страниц.
Указанная директива, помимо классических положений, раскрывающих понятие страховой организации, требования к их созданию, деятельности, реорганизации, ликвидации, особенностей осуществления каждого вида страхования содержит большое число прогрессивных положений в страховой сфере, включая, например, основы деятельности кэптивных страховых и перестраховочных организаций (страховых компаний, принадлежащих материнским структурам и обслуживающим только их риски). Стоит также отметить, что из сферы действия данной Директивы исключены малые страховые организации, брутто-сбор премий менее 5 млн. евро.
В области ценных бумаг в Евросоюзе особое внимание уделяется вопросам транспарентности и раскрытия информации. Действуют Директива 2003/6 об инсайдерских сделках и рыночных манипуляциях, Директива 2003/124 относительно определения и публичного раскрытия инсайдерской информации и понятия рыночного манипулирования и др.
При этом единственный имеющийся в ЕАЭС проект Соглашения об обмене информацией, в том числе конфиденциальной, в финансовой сфере в целях создания условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала (заключено в г. Москве 23.12.2014) содержит в основном требования к обмену информацией между странами-участницами ЕАЭС, но не уделяет никакого внимания вопросам раскрытия информации самими участниками рынка финансовых услуг, что нельзя признать обоснованным.
На основании всего вышесказанного можно сделать вывод, что в области регулирования финансовых услуг в ЕАЭС экспертам предстоит проделать колоссальный труд по формированию единых требований для гармонизации законодательства. При этом предстоит учесть огромный опыт Европейского союза в рассматриваемой сфере, максимально используя удачные примеры реализации на практике положений Директив ЕС.
К сожалению, рынок финансовых инструментов выведен в ЕАЭС из числа направлений в рамках создания единого финансового рынка. С одной стороны, данный факт можно объяснить тем, что в отсутствие сформированного единого рынка финансовых услуг рано говорить о создании рынка финансовых инструментов, с другой – оставить данный вопрос без внимания в Договоре о ЕАЭС, учитывая стремление повысить инвестиционную привлекательность стран-участниц, представляется весьма нелогичным.
В Европейском союзе же достаточно давно осознали, что «в последние годы выросло число инвесторов, активно работающих на финансовых рынках; инвесторам предлагается расширяющийся спектр все более сложных услуг и инструментов. Учитывая эти тенденции, правовое регулирование Сообщества должно распространяться на весь спектр видов деятельности, ориентированных на инвестора. С этой целью необходимо обеспечить такую степень гармонизации, которая позволит предоставить инвесторам высокую степень защищенности и даст инвестиционным фирмам возможность оказывать услуги на всей территории Сообщества, образующей Единый рынок, на основе осуществления надзора государством происхождения». (п. 2 Директивы 2004/39 о рынке финансовых инструментов). С этой целью в ЕС были приняты Директива 97/9 о схемах гарантирования выплат компенсаций инвесторам, Директива 2004/39 о рынке финансовых инструментов и др.
К примеру, в рамках указанных актов устанавливается перечень финансовых инструментов, порядок осуществления сделок с ними, требования к инвестиционными фирмам (включая положение о необходимости введения их лицензирования), порядок проведения торгов на срочном рынке (рынок деривативов – фьючерсов, форвардов, опционов, различных видов свопов и т.д.), основы защиты прав инвесторов и т.д.
Полагаем, что создание единого рынка финансовых инструментов в ЕАЭС должно стать логичным продолжением создания единого рынка финансовых услуг.
Подводя итог анализу регламентации единого финансового рынка в ЕАЭС и Евросоюзе, стоит отметить следующее. В целом подходы к формированию единого финансового рынка в ЕАЭС и ЕС сходны между собой и направлены на обеспечение свободного движения капитала, устранение административных барьеров, единых требований к осуществлению деятельности на финансовых рынках, взаимное признание лицензий, обеспечение транспарентности рынка, единого пруденциалньного надзора, а также защиту прав потребителей финансовых услуг. Указанные цели достигаются одинаковым методом – путем гармонизации законодательства стран-участниц в рассматриваемой сфере.
Содержание регулятивных положений о финансовых рынках в ЕС и ЕАЭС имеет не так много общего между собой. В большей степени это связано с принципиально различными уровнями финансовой интеграции в рамках ЕАЭС и ЕС: в то время как в ЕС единый финансовый рынок давно и успешно функционирует, в ЕАЭС его создание только начинается и будет создаваться до 2025 г. Особое внимание обращает на себя тот факт, что в ЕАЭС и ЕС понятия финансового рынка имеют различное содержание: в то время как в ЕАЭС финансовый рынок приравнен к рынку финансовых услуг, а ЕАЭС он включает также рынок финансовых инструментов. Вместе с тем, достаточно схожи между собой принципы и конкретные меры ЕАЭС и ЕС по интеграции в отношении рынка финансовых услуг (банковского, страхового рынка и рынка ценных бумаг).
Таким образом, учитывая сходные стремления ЕАЭС и ЕС в области построения единого финансового рынка, предполагается необходимым учесть многолетний опыт ЕС в рассматриваемой сфере в целях построения наиболее эффективной модели экономической интеграции.
Библиографический список
- А. Санкубаев Общий финансовый рынок стран Евразийского экономического союза // Депозитариум. 2014. № 4. – С. 15-16. [Электронный ресурс] // URL: https://www.nsd.ru/common/img/uploaded/files/depo/134/15-16_sankubaev.pdf (дата обращения: 06.06.2016)
- VII Международная конференция «Экономические, юридические и финансовые аспекты Евразийской интеграции и опыт стран Европейского сообщества» [Электронный ресурс] // URL: http://rspp.ru/news/view/6006 (дата обращения: 06.06.2016)
- Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 08.05.2015)// // СПС «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс»
- “Соглашение об обмене информацией, в том числе конфиденциальной, в финансовой сфере в целях создания условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала” (Заключено в г. Москве 23.12.2014) (Документ не вступил в силу) // СПС «Консультант Плюс»
- Financial Services Action Plan (FSAP) 1999 [Электронный ресурс] // URL: http://ec.europa.eu/finance/general-policy/policy/index_en.htm (дата обращения: 07.06.2016)
- Некрасов А.И. Основы правового регулирования политики Европейского союза в области финансовых услуг // Международное право и международные организации. 2013. N 2. С. 210 – 219.
- Некрасов А.И. Основы правового регулирования политики Европейского союза в области финансовых услуг // Международное право и международные организации. 2013. N 2. С. 210 – 219.
- Некрасов А.И. Основы правового регулирования политики Европейского союза в области финансовых услуг // Международное право и международные организации. 2013. N 2. С. 212.
- Довгань, Е. Ф. К вопросу о статусе источников права Европейского союза // Журнал международного права и международных отношений. — 2010. — № 1. — С.4.
- А. Санкубаев Общий финансовый рынок стран Евразийского экономического союза // Депозитариум. 2014. № 4. – С. 15-16. [Электронный ресурс] // URL: https://www.nsd.ru/common/img/uploaded/files/depo/134/15-16_sankubaev.pdf (дата обращения: 13.06.2016)