УДК 34

ИНСТИТУТ ТЕКУЩЕЙ ОЦЕНКИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

Емец Михаил Игоревич
Уральский институт управления РАНХиГС
студент факультета государственного и муниципального управления

Аннотация
Статья посвящена оценке эффективности и результативности деятельности гражданских служащих и возможностям применения результатов такой оценки. Делается вывод о недостаточном нормативном регулировании и разнородности правоприменительной практики. Рассматривается перспектива внедрения института текущей оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.

Ключевые слова: гражданская служба, ключевые показатели деятельности, особый порядок оплаты труда, оценка эффективности и результативности, результативность, текущая оценка деятельности, эффективность


INSTITUTE OF CURRENT ASSESSMENT OF THE PROFESSIONAL PERFORMANCE OF CIVIL SERVANTS

Emets Mikhail Igorevich
Ural Branch of RANEPA
Student Faculty of Public Management

Abstract
The article is devoted to assessing the efficiency and effectiveness of civil servants and the possibilities of applying the results of this assessment. The conclusion about the lack of regulation and diversity of practice. The possibility of introducing the institute of current assessment of professional performance of civil servants.

Keywords: assessment of efficiency and effectiveness, civil service, effectiveness, efficiency, KPI, professional assessment


Библиографическая ссылка на статью:
Емец М.И. Институт текущей оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих // Политика, государство и право. 2016. № 6 [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2016/06/4024 (дата обращения: 30.04.2017).

Под профессиональной служебной деятельностью понимается активное взаимодействие служащего с окружающей действительностью в процессе исполнения должностных обязанностей. Подлежать оценке может сама деятельность как процесс или её результаты, т.е. конечный итог деятельности. При этом под оценкой следует понимать процесс соотнесения фактической деятельности (процесса или результата) с неким идеалом, эталоном. Маслова В.М. по этому поводу отмечает: «При оценке происходит не сравнение сотрудников между собой, а сопоставление “сотрудник – стандарт работы”. Сравнивать можно только то, насколько один работник больше или меньше соответствует стандарту работы, чем другой» [1, c. 314]. Заранее установленный стандарт работы в данном случае и будет являться эталоном профессиональной деятельности.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего – это объект оценки. Процесс данной деятельности или её результат – это предметы данного объекта. Выбор того или иного предмета оценки прежде всего определяется используемой управленческой концепцией. Широко известная концепция performance management (в переводе на русский – управление результатами деятельности) предметом оценки деятельности избирает именно результат. Основные критерии оценки – эффективность и результативность. ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь» [2] даёт следующие определения данных понятий. Эффективность (efficiency) – это соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами. Результативность (effectiveness) – это степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов. В этой связи важно констатировать, что данные термины не являются синонимами и характеризуют деятельность с разных сторон. Вполне возможна ситуация низкой результативности при высокой эффективности, и наоборот – низкая эффективность при высокой результативности. Первая ситуация может быть характерна, например, при дефиците ресурсов: результативность будет оставаться низкой даже при высокой эффективности.

Для корректной оценки результатов деятельности с позиций эффективности и результативности используются специальные показатели (индикаторы) – Key Performance Indicators (KPIʹs). К сожалению, в литературе на русском языке закрепился неверный перевод аббревиатуры KPI как «ключевой показатель эффективности», в то время как более корректным является перевод «ключевой показатель результатов деятельности» или более коротко «ключевой показатель деятельности», именно такой перевод KPI содержится в ГОСТ ИСО 9004-2010 «Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества» [3]. При этом дается следующее определение: «факторы, управляемые организацией и имеющие решающее значение для достижения устойчивого успеха организации». При этом в Стандарте отмечается, что «показатели должны поддаваться количественному измерению и должны давать возможность организации устанавливать измеримые цели, идентифицировать, вести мониторинг и прогнозировать тенденции и осуществлять корректирующие, предупреждающие действия и действия по улучшению в случае необходимости». Выражаясь более простым языком, ключевой показатель деятельности (KPI) можно определить как измеримый ориентир деятельности, на который организация (государственный служащий) имеет возможность влиять. Этот ориентир деятельности является целью. Отдельно взятый ориентир деятельности может быть направлен на повышение результативности (например, степень удовлетворенности заявителей оказанными услугами) или на повышение эффективности (например, сокращение времени оказания услуги).

Таким образом, управленческая концепция performance management позволяет оценивать результаты профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих с позиций эффективности и результативности с использованием ключевых показателей деятельности (KPIʹs).

Какие возможности предоставляет оценка эффективности и результативности деятельности гражданских служащих? Зачем вообще нужна такая оценка? Результаты оценки эффективности и результативности деятельности могут использоваться по двум направлениям:

  • во-первых, принятие более обоснованных кадровых решений;
  • во-вторых, принятие более обоснованных решений, связанных с оплатой труда и поощрениями (в т.ч. премии как дополнительная часть денежного содержания гражданского служащего).

Действующее законодательство о государственной гражданской службе предусматривает оценку эффективности и результативности деятельности. Так, норма п. 17 Положения о проведении аттестации…, утвержденного указом Президента РФ №110 [4], предписывает учитывать эффективность и результативность при оценке деятельности гражданского служащего. Норма ст. 50 №79-ФЗ [5] позволяет устанавливать по отдельным должностям «особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности».

Проблемой обоих направлений является отсутствие единых, нормативно закрепленных подходов к оценке эффективности и результативности, что влечет разнородную правоприменительную практику в вопросе оценке эффективности и результативности деятельности от органа к органу, от субъекта Российской Федерации к субъекту. Отсутствие единой методологии и правоприменительной практики ставит под сомнение эффективность уже самой системы оценки. Иными словами, нет гарантии, что фактическая эффективность и результативность деятельности в полной мере учитывается при принятии соответствующих решений. Следует отдать должное, что некоторые федеральные органы разработали и внедрили собственные системы оценки эффективности и результативности деятельности, в том числе учитывая соответствующие рекомендации по внедрению методики оценки эффективности и результативности деятельности гражданских служащих, разработанные Минтрудом РФ. «Представители Роструда, Федерального казначейства, ФАС России рассказали о положительном опыте применения подходов, изложенных в Методике», – отмечается в материалах совещания, проведенного в марте 2016 года [6].

Важен опыт субъектов Российской Федерации, осуществивших внедрения особого порядка оплаты труда для некоторых должностей гражданской службы субъекта. Оплата труда по таким должностям осуществляется в зависимости от достижения показателей эффективности и результативности. «По инициативе Минэкономразвития РФ такая практика имела место в Самарской и Саратовской областях, Краснодарском и Красноярском краях, в Чувашской Республике», – пишет Чекин М.А [7]. Это не полный перечень субъектов РФ, где осуществляется подобная практика. Для иллюстрации сошлемся на постановление N 997-па Администрации Магаданской области «Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Магаданской области, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда» от 27 декабря 2012 года, которое предусматривает особый порядок оплаты труда для четырех должностей, в том числе для должности «главный советник губернатора Магаданской области».

На федеральной гражданской службе отсутствуют должности с особым порядком оплаты труда, т.к. не принят соответствующий указ Президента РФ, содержащий перечень таких должностей. Однако эффективность и результативность деятельности влияет на оплату труда и тех гражданских служащих, для которых не установлен особый порядок оплаты труда, описанный выше. Это касается премирования как части денежного содержания гражданского служащего: ч. 4 п. 5 ст. 50 №79-ФЗ относит премии за выполнение особо важных и сложных заданий к дополнительным выплатам в денежном содержании гражданского служащего. При этом установлено, что порядок выплаты таких премий определяется представителем нанимателя. Рассмотрим конкретный пример реализации данной нормы.

Положение о премировании, утвержденное приказом Минкультуры РФ [8], устанавливает, что премии гражданским служащим выплачиваются при наличии экономии фонда оплаты труда и не являются гарантированными выплатами. Особенно важна норма данного приказа, фиксирующая, что гражданский служащий премируется «в зависимости от результатов его работы… на основании анализа информации об эффективности деятельности с учетом показателей…». Перечень таких показателей содержится в данном Положении. Среди них, например, «степень сложности, важность и качество выполнения заданий, эффективность полученных результатов». Однако данный документ не содержит методологии определения соответствия деятельности гражданского служащего данным показателям. Похожие нормы содержит Положение о премировании, утвержденное приказом Федеральной налоговой службы [9], в котором также отсутствует методология определения эффективности деятельности, хотя само Положение подразумевает выплату единовременного поощрения «за безупречную и эффективную гражданскую службу при наличии экономии по фонду оплаты труда…». Отсутствие единой методологии оценки деятельности отрицательно сказывается на эффективности уже самой системы премирования.

Оценка эффективности и результативности деятельности также может производиться в рамках комплексной оценки профессиональной служебной деятельности, которая также включает оценку квалификации и оценку профессиональных качеств гражданского служащего. Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки разработан Минтрудом РФ, став результатом соответствующего пилотного проекта в 2013 году.

Трудностью на пути внедрения системы комплексной оценки является неинституционализированный характер комплексной оценки: ни один нормативно-правовой акт на федеральном уровне, регулирующий гражданскую службу, не содержит такого понятия. Фактически складывается ситуация полулегального положения системы комплексной оценки: её применение не противоречит федеральному законодательству о государственной гражданской службе, но и не предусмотрено напрямую. Неинституционализированный характер системы комплексной оценки делает ее применение необязательным. Т.е. представитель нанимателя – руководитель государственного органа, при нежелании тратить ресурсы на внедрение данной современной кадровой технологии, может законно этого не делать. С другой стороны, необязательный характер именно данной системы создает свободу действий руководителю государственного органа: внедрена может быть абсолютно любая система оценки эффективности и результативности, не противоречащая законодательству. Возможно, отдельные государственные органы смогут пойти дальше в деле оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих и внедрят ещё более совершенные и передовые технологии. Однако для обеспечения единой правоприменительной практики и распространения передовых кадровых технологий представляется верным шагом институционализировать механизм такой оценки.

Итак, проблемой оценки эффективности и результативности деятельности гражданских служащих, как уже отмечалось, является отсутствие единых, нормативно закрепленных подходов к оценке. Решить данную проблему направлен законопроект, разработанный Минтрудом РФ [10]. Данный законопроект, став законом, фактически введет институт текущей оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, который станет логичным дополнением к существующему институту аттестации.

Тезисно отразить основные нововведения данного законопроекта можно следующим образом:

1)      Вводится понятие текущей оценки профессиональной служебной деятельности в дополнение к аттестации

2)      Порядок проведения текущей оценки устанавливается правовым актом государственного органа на основании типовой методики

3)      Результаты текущей оценки вносятся в отзыв непосредственного руководителя и представляются в аттестационную комиссию

4)      Уволить гражданского служащего можно будет в следствие недостаточной эффективности и результативности, подтвержденной в ходе двух подряд аттестаций

5)      Недостаточная эффективность и результативность – основание для проведения внеочередной аттестации через полгода после предыдущей аттестации

Аналогичные по смыслу изменения вносятся данным законопроектом также и в федеральный закон о муниципальной службе.

Не вызывает сомнений, что появление института текущей оценки деятельности – прогрессивное нововведение, которое позволит принимать более обоснованные кадровые решения и решения, связанные с оплатой труда. Однако введение института текущей оценки деятельности неизбежно влечет ряд вопросов, ответы на которые не являются очевидными.

Во-первых, как должна выглядеть типовая методика текущей оценки, о которой говорится в законопроекте? Видится, существующий опыт позволит Минтруду разработать действенную методику. Речь идет, в том числе, об опыте внедрения Методики оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, реализующих контрольные (надзорные) функции. Типовая методика должна быть доступной в смысле простоты внедрения во всех государственных органах и одновременно давать возможность учесть особенности деятельности служащих в разных органах власти, исполняющих различные функции.

Во-вторых, необходимо превентивное выявление и отработка возможных дисфункций института текущей оценки. Если функции данного института более-менее ясны, то дисфункции не так очевидны. Самая напрашивающаяся из них – стремление служащих любыми усилиями добиться требуемого уровня эффективности и результативности, возможно, в ущерб должностным обязанностям. Иными словами, есть риск, что деятельность госслужащего по факту будет сводится лишь к погоне за достижением нескольких ключевых показателей деятельности (KPIʹs), по которым он будет оцениваться в конце отчетного периода.

В-третьих, некоторые вопросы вызывает состав денежного содержания гражданских служащих, которое включает оклад денежного содержания, ежемесячные и иные дополнительные выплаты. Исследования [11] показывают, что оплата труда российских гражданских служащих включает относительно большую (до 90%) постоянную часть, которая не зависит от фактической эффективности и результативности. Для сравнения, постоянная часть в оплате труда государственных служащих США и Канады – 82%, Франции – 80%, Великобритании – 75%, Италии – 65%, Новой Зеландии – лишь 28%. Вопрос об оптимальных долях постоянной и переменной частей в оплате труда служащих, обеспечивающий наивысшую эффективность и результативность, в целом остается открытым. Введение института текущей оценки деятельности гражданских служащих актуализирует данный вопрос.

Подводя итог, следует отметить следующее. Оценка эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности – важный элемент системы оценки гражданских служащих. Результаты такой оценки могут использоваться для принятия кадровых решений (при проведении аттестации) и при оплате труда. Действующее законодательство о гражданской службе формально предусматривает такую возможность. Однако следует отметить недостаточность нормативно-правовой базы, регулирующей применение положений, связанных с оценкой эффективности и результативности деятельности гражданских служащих. В частности, на федеральном уровне отсутствуют нормы, регулирующие порядок оценки эффективности и результативности, применения её результатов; отсутствует и методика проведения оценки. Как следствие – разнородность правоприменительной практики в различных государственных органах и субъектах федерации.

Решить данные проблемы призван институт текущей оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Данный институт не исключает, а дополняет уже существующий институт аттестации. Соответствующий законопроект, став законом, введет институт текущей оценки деятельности, заложит основы для формирования единообразной правоприменительной практики в вопросе оценки эффективности и результативности деятельности гражданских служащих. Это, в конечном счете, позволит принимать более обоснованные кадровые решения и решения, связанные с оплатой труда и поощрением эффективной и результативной деятельности. Однако введение данного института актуализирует вопросы разработки действенной методики оценки, выявления и отработки возможных дисфункций института, а также соотношения постоянной и переменной долей в денежном содержании гражданских служащих.


Библиографический список
  1. Маслова В.М. Управление персоналом. М.: Юрайт, 2015. 492 c.
  2. ГОСТ Р ИСО 9000-2015.  Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. М.: Стандартинформ, 2015. 49 с.
  3. ГОСТ Р ИСО 9004-2010. Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества. М.: Стандартинформ, 2011. 41 с.
  4. О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 110 (в ред. от 28 августа 2015 г.) В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Кодекс»
  5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г №79-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.)  В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Кодекс»
  6. В Минтруде России обсудили вопросы оценки эффективности и результативности профессиональной деятельности госслужащих. [Электронный ресурс] URL: http://www.rosmintrud.ru/labour/public-service/129/ (дата обращения: 22.06.2016)
  7. Чекин М.А. Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2014. 198 с.
  8. Об утверждении Положения о премировании…: Приказ Министерства культуры России от 15.04.2013 N 389. Доступ из справ.-правовой системы «Кодекс»
  9. Об утверждении Положения…: Приказ Федеральной налоговой службы от 02.10.2009 N ММ-7-5/483 (в ред. от 19 января 2016 г.)  В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Кодекс»
  10. Проект федерального закона… [Электронный ресурс] URL: http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=47379 (дата обращения: 25.05.2016)
  11. Тищенко Е.Н. Состав и соотношение стимулирующих элементов оплаты труда государственных служащих Российской Федерации и зарубежных странах // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. №4. C. 160-168


Все статьи автора «Емец Михаил Игоревич»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: