Процесс разрастания групповых систем расселения в зонах влияния крупных и крупнейших городов, где сконцентрированы самые прогрессивные отрасли экономики, финансовые, административные, научные организации, уникальные учреждения культуры и искусства, сосредоточены наиболее квалифицированные кадры, влечет за собой возникновение качественно новых, более развитых территориальных образований – агломерационных форм, в дальнейшем – устойчивых агломераций. Это диктует необходимость всестороннего осмысления роли, места и значения городских агломераций в нашей стране.
Интерес к исследованию агломерационного эффекта в России проявился еще в 60–80-х гг. прошлого столетия, а в современный период мнение многих ученых сходится на том, что точками экономического роста страны должны стать крупные города и формирующиеся на их основе агломерации [1]. При этом агломерации можно рассматривать как полюс роста, формирование которого в рамках целенаправленной федеральной и региональной политики может дать импульс к уменьшению территориальных диспропорций в развитии страны.
Агломерации возникают, обычно, на базе крупного (крупнейшего) города, который обеспечивает связанность пространственной группы поселений, ее монолитность, интенсивность взаимодействия элементов. Значительная активность урабанизационных процессов между городами и поселениями, входящими в агломерацию, и с городом-ядром, создающая монолитность среды обитания, дает возможность характеризовать такой вид расселения как пространственную группу, объединенную не только единством территории, но и общими требованиями и потребностями, предъявляемыми социумом к равнодоступности благ.
Формирование агломераций имеет объективный характер и отвечает тенденциям концентрации производительных сил и форм общения, дает положительный эффект через развитие межселенных транспортных связей, активизацию предпринимательской деятельности, благоустройство пригородных территорий и другие позитивные изменения, направленные на улучшение уровня жизни и инфраструктурной обеспеченности населения.
На наш взгляд, на территории современной России наиболее развитой является моноцентричная Московская агломерация, полноценно прошедшая все необходимые стадии развития и обладающая четко выраженным членением своей территории. В качестве формирующихся агломераций можно рассматривать город Санкт-Петербург и прилегающие к нему территории Ленинградской области, ряд других городов, прежде всего городов-миллионников и непосредственно примыкающих к ним территорий соседних субъектов [2]. Следует отметить, что возможно формирование агломерации также способом комбинирования «крупный город – город», «крупный город – регион», «регион – регион». Определяющую роль здесь играет не масштаб центра притяжения, а стабильные социально-экономические отношения, значительная маневренность ресурсов, корреляция и взаимовлияние эволюции субъектов, агрегированных единством применения трудового потенциала и общей инфраструктурой [3].
Административные границы имеют значение, но они не могут быть определяющими. Ведь во многих зарубежных странах поселения в составе агломерационной формы расселения остаются формально разрезанными административными границами муниципалитетов, однако ни бизнес, ни население этого совершенно не замечают.
В мировой практике отмечаются два основных пути развития систем расселения, которые бывают параллельными, а иногда и пересекаются: естественный, когда функционирование существующих и появление новых населенных пунктов, развитие между ними межселенных связей осуществляется за счет общего развития, и регулятивный, когда «разгрузка» крупнейших городов, создание новых центров притяжения реализуются через активно поддерживаемые государством проекты.
Особенность российских агломераций – освоение и обустройство крупными городами обширных зон неблагоустроенной сельской местности с организацией производства и промышленной переработки сельскохозяйственной продукции, а также уникальная российская форма сезонного расселения многомиллионной численности горожан в объединениях садоводства, огородничества и дачного строительства.
Сегодня не существует научных утверждений, устанавливающих важность присутствия единой управленческой структуры в агломерациях кроме действующих органов власти. Мировая практика указывает на то, что оба подхода (наличие или отсутствие таких структур) одновременно благополучно существуют и используются в различных ситуациях. Так, «столичная» агломерационная форма расселения Рандстад в Нидерландах достаточно долго «живет» при отсутствии единого органа управления, а вот Большой Лондон им располагает. Как правило, существуют общие градостроительные структуры для координации действий по созданию общей городской территории.
Использование позитивного опыта управления, накопленного западными странами, разумеется, вполне возможно для Российской Федерации, особенно для модернизации системы управления эволюцией форм расселения населения агломерационного типа. В решении этого вопроса важное значение должно придаваться разработке системы правил и условий конструирования модели и механизмов воздействий органов управления.
Зарубежная практика располагает примерами различных типовых моделей управления в агломерациях:
- формирование единого муниципального образования, объединяющего все территориальное пространство агломерационной формы расселения;
- двухуровневая структура управления агломерацией с функционированием на верхнем уровне муниципального образования , объединяющего все пространство агломерации и действующими на нижнем уровне более мелкими муниципальными образованиями, где функции между ними разделены тем или иным образом;
- координирование политики и инфраструктурных программ, создание коалиционного предоставления услуг различными самостоятельными муниципальными образованиями агломерации;
- мониторинг агломерационных процессов с учетом уровня региона.
Безусловно, выбор конкретной модели определяется реальными условиями создания и функционирования агломерационных форм расселения, сложившихся управленческих традиций, разделения полномочий между различными уровнями власти, но бесспорно, что согласованные действия сглаживают проблемы и позволяют извлечь положительный эффект из агломерирования.
По большому счету, управление агломерацией – это инструмент управления активными социально-экономическими процессами страны. Хотя понятие «агломерация» давно используется в научных исследованиях и на практике, рассмотрение ее как объекта градостроительного проектирования, к сожалению, все еще не предусмотрено Градостроительным кодексом. И градостроительная наука, и практика сталкиваются в связи с этим с проблемами, которые возникают при разработке документов территориального планирования для административно-территориальных единиц, которые являются частями городских агломераций. Стадии территориального планирования охватывают территории от страны в целом до отдельных земельных участков. Но при этом нет ступени, на которой определяются пути развития агломерации, что порождает возникновение проблем и даже конфликтов. В случае разрастания агломерации на базе двух субъектов Российской Федерации согласование развития территории переходит в еще большую степень всевозможных разногласий. Полагаем, что только всесторонне проработанный проект развития агломерации позволит объединить интересы «ядра» агломерации и соседних с ним территорий, синхронизировать жизнь на сопредельных территориях, определить источники развития агломерации.
Городские агломерации – не абстрактная модель теоретического исследования, а реальный объект, для функционирования и развития которого необходима разработка специальных инструментов управления развитием. Государство может стимулировать и регулировать создание агломераций, используя контрарные механизмы и ресурсы в экономическое развитие территорий, формируя инфраструктурные программы, способствующие интеграции экономических процессов и межрегиональных рынков труда.
На наш взгляд, рассмотрение вопросов развития территорий соответствующих агломераций должно вестись не простым согласованием спорных вопросов в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, а в рамках отдельных серьезных проектов.
Библиографический список
- Селютина Л.Г. Методологические основы формирования и развития системы управления процессом преобразования жилого фонда крупного города // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2009. № 2. С. 212-218.
- Красовская О.В. Вопросы комплексного анализа территории в документах территориального планирования // Вестник. Зодчий. 21 век. 2014. № 1 (50). С.30-37.
- Селютина Л.Г. Конкурентные процессы в современном строительстве // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия: Экономика. 2013. № 1 (60). С.101-106.
- Селютина Л.Г. Проблемы оптимизации структуры жилищного строительства в крупном городе в современных условиях. СПб.: СПбГИЭУ, 2002. 234 с.