В рамках данного исследования необходимо решить несколько задач. Во-первых, определиться с содержанием понятия «ответственность». Во-вторых, предметно рассмотреть данное понятие в юридическом и социальном аспектах. В-третьих, наметить пути повышения ответственности муниципальных служащих.

Ответственность — субъективная обязанность отвечать за поступки и действия, а также их последствия. Ответственность муниципального служащего можно рассматривать минимум с двух сторон: юридическая ответственность и социальная.

Социальная ответственность муниципального служащего обуславливается в первую очередь тем, что муниципальная власть — самая близкая к народу власть. В Послании Федеральному Собранию [1] в декабре 2013 года Президент Владимир Путин отмечал необходимость еще больше приблизить муниципальную власть к народу. Естественно, что повышение социальной ответственности муниципальных служащих будет этому способствовать. Само по себе понятие «социальная ответственность муниципального служащего» состоит из следующих компонентов [2]:

• «четкое представление муниципальным служащим его роли и места в структуре государства и общества, его собственной социальной значимости;
• добровольное и сознательное принятие на себя обязательства полностью подчинить свою деятельность задачам реализации функций государства и органов местного самоуправления;
• понимание необходимости действовать в полном соответствии с интересами государства и общества и принятыми социальными требованиями и нормами;
• способность предвидеть результаты своих решений и действий, их социальные последствия;
• стремление к максимальной саморегуляции, критический подход к своим действиям и постоянный самоконтроль;
• готовность нести ответственность во всех её видах за все свои противоправные действия или бездействие»

Таким образом, социальная ответственность муниципального служащего – «обязанности по выполнению служебного долга, отражающие его способность предвидеть результаты управленческих действий и готовность отвечать за их последствия» [2].

Выше мы рассмотрели социальный аспект ответственности муниципального служащего. Следующий аспект — юридический. Юридическая ответственность – особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом права невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, и осуществляемый в форме охранительного правоотношения. [3, с. 596]. В зависимости от характера правонарушения выделяют уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность [3, с. 603].

Думаю, невозможно спорить с тем, что человек, становясь муниципальным служащим, все-таки остается человеком. В том смысле, что способен, к сожалению, совершать правонарушения: проступки и преступления. В зависимости от характера правонарушения, с соблюдением процессуальных требований, муниципальный служащий будет привлекаться к той или иной ответственности. В рамках данной работы, рассматривая юридическую ответственность муниципального служащего, следует более подробно остановиться на дисциплинарной ответственности. Именно этот вид юридической ответственности нашел свое закрепление в законодательстве о муниципальной службе, в т.ч. в федеральном законе №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 года [4].

Дисциплинарная ответственность наступает за правонарушения, которые можно условно разделить на 2 категории:

1) неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей

2) несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции

Сформировалась практика рассмотрения судами споров, связанных с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности [5]. Материалы обобщения судебной практики показали, что муниципальные и государственные гражданские служащие обращались в суды с требованиями о восстановлении на службе, признании незаконными решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, решения аттестационной комиссии, приказа об увольнении, приказа начальника о наложении дисциплинарного взыскания.

«Причинами применения дисциплинарных взысканий к государственным и муниципальным служащим, как правило, являлись:

- непринятие мер по предотвращению и/или урегулированию конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий

- осуществление предпринимательской деятельности

- непредоставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо предоставление заведомо недостоверных или неполных сведений (при включении в соответствующие перечни)» [6].

Полный перечень антикоррупционных ограничений и запретов содержится в законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года [7].

Неисполнение обязанностей и запретов, установленных законом №273-ФЗ «О противодействии коррупции», является коррупционным правонарушением, влекущим увольнение государственного или муниципального служащего с государственной или муниципальной службы. Применение дисциплинарных взысканий связывается с нарушением служебной дисциплины, которое выражается в противоправном виновном неисполнении или ненадлежащим исполнении служебных обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции.

Таблица 1. Основания и меры дисциплинарной ответственности муниципальных служащих (статья 27 Федерального закона №25-ФЗ)

Норма статьи 27 Федерального закона 25-ФЗ предусматривает возможность отстранения допустившего дисциплинарный проступок муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания, причем данная мера не является дисциплинарным взысканием, а лишь направлена на объективное и всестороннее изучение обстоятельств совершения дисциплинарного проступка.Производство по применению мер дисциплинарной ответственности к муниципальным служащим регулируется нормами Трудового кодекса. При этом должна учитываться тяжесть совершенного муниципальным служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей. При этом работодатель вправе, но не обязан применять дисциплинарное взыскание, а может лишь ограничиться устным замечанием, беседой и т. д. Такое воздействие не является дисциплинарной ответственностью. При этом согласно ст. 193 ТК РФ [8] до применения дисциплинарного взыскания работодатель обязан затребовать от работника письменное объяснение. Непредоставление объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

В связи с совершенствованием антикоррупционного законодательства (принятие в 2008 году федерального закона «О противодействии коррупции») в Федеральный закон №25-ФЗ были внесены дополнения, выделяющие взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в отдельную статью. При этом перечень дисциплинарных взысканий не изменяется, добавляется лишь категория увольнения в связи с утратой доверия. Смысл данной формулировки, на мой взгляд, в дополнительной детерминации служащих-правонарушителей. Формулировка «уволен в связи с утратой доверия» как бы презюмирует склонность данного человека к совершению коррупционных правонарушений. Учитывая, что причина увольнения заносится в трудовую книжку, муниципальный служащий, единожды уволенный «в связи с утратой доверия», может навсегда поставить крест на своей служебной карьере.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона №25-ФЗ, муниципальный служащий несет ответственность за разглашение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других муниципальных служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий также несет ответственность за исполнение неправомерного поручения (ч. 2 ст. 12 Федерального закона №25-ФЗ), также ответственность несет давший это неправомерное поручение руководитель.  При этом муниципальный служащий не вправе просто не выполнять такое поручение. Ему необходимо письменно обосновать руководителю какие именно нормы законодательства будут нарушены. И только после подтверждения руководителем в письменной форме неправомерного, по его мнению, поручения, отказаться от его исполнения.

Теперь затронем такой важный вопрос, как повышение ответственности муниципальных служащих. Иными словами, что нужно сделать, чтобы муниципальные служащие были более ответственными? На мой взгляд, даже не ужесточая юридическую ответственность, это можно сделать как минимум по двум направлениям:

1) повышение этической составляющей в культуре муниципальных служащих. Соответствующий Типовой Кодекс этики и служебного поведения [9] уже принят, и он будет дорабатываться, но первый шаг в этом направлении сделан. Следующий шаг — усиление роли Кодекса, становление его частью профессионального развития муниципального служащего, неотделимым элементом его профессиональной культуры.

2) повышение гласности и открытости муниципальной службы, в том числе и посредством приближения служащих к людям. Муниципальные служащие не должны быть закрытой кастой, они должны быть профессионалами, нацеленными на решение проблем населения. Конкретные меры повышения гласности и открытости муниципальной службы — отдельный вопрос. Однако ясно, что ответственность служащих будет повышаться при должном общественном контроле.

Итак, подводя итог вышесказанному, ответственность муниципального служащего можно рассматривать как минимум в двух аспектах: социальная ответственность и юридическая ответственность. Социальная ответственность муниципального служащего – обязанности по выполнению служебного долга, отражающие его способность предвидеть результаты управленческих действий и готовность отвечать за их последствия. Юридическая – претерпевание муниципальным служащим невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы.

Самый распространенный вид юридической ответственности муниципальных служащих — дисциплинарная ответственность. Она наступает в случаях, предусмотренных Федеральным законом №25-ФЗ, а именно: неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей, а также несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Кроме того, упомянутый Федеральный закон предусматривает ответственность муниципальных служащих за разглашение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других муниципальных служащих, а также за исполнение неправомерного поручения.

Таким образом, констатируем: институт ответственности муниципальных служащих создан и функционирует. Необходимо его дальнейшее развитие в рамках совершенствования российского аппарата управления. Причем в совершенствовании нуждается не столько юридический аспект ответственности, сколько социальный. Поэтому повышать эффективность российского аппарата управления следует не сколько через законодательство, сколько через практическую реализацию принятых норм. Среди ближайших мер, на мой взгляд, следует институционализировать Кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих, а также изменить статус решений комиссий по урегулированию конфликта интересов на обязательный для руководителя соответствующего органа. Так как на сегодняшний день наблюдается ситуация, что нормы Кодекса этики носят лишь рекомендательный характер, а решения комиссии по урегулированию конфликта интересов не обязательны для исполнения руководителем соответствующего органа. В качестве формы закрепления нового Кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих можно предложить Указ Президента. Закрепление кодекса именно в форме Указа позволит относительно оперативно вносить в него изменения, а также быстро принять. Добиться повышения гласности и открытости муниципальной службы можно продолжая практику раскрытия информации, не составляющей государственной тайны и не нарушающей права третьих лиц. Это — возможные, но далеко не единственные меры повышения ответственности муниципальных служащих.

1. Послание Президента Федеральному Собранию в 2013 г. // URL: http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html
2. Джанаев М.Х. Автореферат диссертации по социологии на тему: Социальная ответственность муниципальных служащих в Российской Федерации, специальность ВАК РФ 22.00.04
3. Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд. – Москва: Проспект, 2011. – 752 с.
4. Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями на 30 марта 2015 года) // URL: http://docs.cntd.ru/document/902030664
5. Верховный Суд РФ. Обзор практики по рассмотрению в 2012–2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков. // Муниципальная служба.- 2014.- №3.- С.2-11.
6. Шугрина Е. Особенности ответственности государственных и муниципальных служащих // Муниципальная служба.- 2013.- №3.- С.2-11.
7. Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года (с изменениями на 22 декабря 2014 года) // URL: http://docs.cntd.ru/document/902135263
8. Федеральный закон №197-ФЗ от 30 декабря 2001 года «Трудовой кодекс Российской Федерации» (с изменениями на 6 апреля 2015 года) // URL: http://docs.cntd.ru/document/trudovoj-kodeks-rf-tk-rf
9. ТИПОВОЙ КОДЕКС ЭТИКИ И СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ // URL: http://tu24.rosim.ru/documents/68314

Все статьи автора «Емец Михаил Игоревич»