Наименование органа федеральной власти очерчивает сферу влияния, создает представление полномочиях в конкретных областях жизнедеятельности страны. Структура органов исполнительной власти выстраивается таким образом, чтобы государственным регулированием охватывались все общественные отношения, не допускались свободные от государственного управления пространства, исключалось пересечение сфер влияния различных органов исполнительной власти.
Названия Министерств внутренних дел и иностранных дел Российской Федерации сложились исторически, понятны населению и, в целом, если не ставить перед собой задачу глубокого правового анализа терминологии, отражают основные цели их деятельности. Вместе с тем, нельзя признавать правильным практику, когда наименование федерального органа власти, не соответствует общественным отношениям, по которым осуществляются функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию.
Термин «внутренние дела», впрочем, и «иностранные дела» Конституция Российской Федерации не употребляет, также не трактуются они в каких-либо законах, подзаконных актах. По сути, они приобрели рудиментарный, отмирающий, не соответвествующий современным правовым реалиям, характер, в какой-то степени утратили фактический смысл.
Правительство РФ создано для регулирования единой государственной финансовой, кредитной и денежной политики, а также нацелено на единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (статья 114 Конституции РФ). Соответственно министерства должны формироваться исходя из перечисленных Основным законом категорий.
Проведенная масштабная реформа одного из самого крупного федерального органа исполнительной власти – Министерства внутренних дел Российской Федерации, не затронула вопросов соответствия наименования самого министерства и Конституции РФ. «Милиция» переименована в «полицию», принят Федеральный закон «О полиции», а что понимать под «внутренними делами», их разграничение с полицейскими функциями остается не изученным. Министерство, ведающее «внутренними делами», на сегодняшний день, ассоциируется у населения исключительно с работой сотрудников полиции.
Для начала следует обраться к истокам, чтобы разобраться, что изначально понималось под «внутренними делами», соответствуют ли понятие, принятое более двухсот лет назад современным реалиям. Министерство внутренних дел возникло при проведении реформы органов центральной власти в1802 г., из всех созданных министерств оно стало самым большим и многофункциональным.
Первому министру внутренних дел в ведение отходили дела связанные не только с внутренней безопасностью государства, но и «построение и содержание всех публичных зданий в государстве», а также возлагался долг «стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии». Министерству внутренних дел соответственно были подчинены Мануфактур коллегия, кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги, Медицинская коллегия, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, кроме дела камерального стола и печатания векселей [1; с.13].
Учитывая широкий предмет ведения и круг полномочий, созданный государственный орган власти получил справедливое название Министерство внутренних дел, подразумевающие охват широкого круга общественных отношений, а руководство полицией было лишь частью компетенции всеведущего министерства. Спустя несколько лет, по инициативе М.М. Сперанского создали Министерство полиции, которое во время Отечественной войны1812 г. смогло обеспечить эффективность деятельности полиции по поддержанию порядка, конвоированию и содержанию пленных, выполнению требований военных властей, эвакуации населения и ценностей, восстановлению жизнедеятельности освобожденных городов. Просуществовав девять лет, Министерство полиции ликвидируется, функции по руководству полицией вновь перешли в МВД, в структуре которого создали департамент полиции [2; с. 7]. Затем, когда в стране было развернуто строительство железнодорожного сообщения, все вопросы по эксплуатации железных дорог также отошли к ведению Министерства внутренних дел.
Последующий период происходила оптимизация задач, стоящих перед министерством, неоднократно реформировалась вся структура органов исполнительной власти, предметы ведения передаются между различными органами власти, что, к сожалению, не находит отражение в наименовании некоторых министерств.
Задачи современного Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) сведены исключительно к обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействию преступности, охране общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности [3], что собственно и является полицейскими функциями.
Поэтому, учитывая, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, следует, на наш взгляд, законодательно пояснить, что «внутренние дела» – это защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности. В противном случае, в том виде, в каком сейчас представлено министерство, более справедливо его именовать Министерством полиции.
Министерство иностранных дел Российской Федерации, по представленному выше порядку размышлений о сфере ведения, задачах и функциях органа власти, должно носить название Министерства международных отношений либо Министерства внешней политики [4], т.к. некоторыми вопросами, связанными с иностранными гражданами, относящиеся также к «иностранным делам», выполняет на сегодняшний день Федеральная миграционная служба Российской Федерации.
Внутренние дела отождествляются с полицейскими задачами, а иностранные дела с внешней политикой государства, поэтому их использование в качестве критерия формирования органов исполнительной власти представляется не совсем корректным.
Сложилась парадоксальная ситуация в стране – полиция есть [5], а высшего органа по делам полиции, будь то министерство, федеральная служба либо федеральное агентство отсутствует.
Судя по происходящим за последние годы «выходам» предметов ведения Министерства внутренних дел Российской Федерации, позиции, охватывающие «внутренние дела» существенно сдаются, к ним уже не относятся государственный пожарный надзор, сфера внимания уголовно-исполнительной системы, вопросы паспортно-регистрационного контроля, проведения следствия и другие. Вопросы организационно-правового обособления полицейского ведомства в самостоятельную структуру исполнительной власти поднимались на повестку учеными, однако происходящие процессы дают основания полагать в данном процессе все же ведущая роль будет отведена не научным предположениям об идеальной модели структуры федеральных органов исполнительной власти, а политической позиции.
Совершенно точно можно сказать, что терминологически неверно в одном и том же органе власти использовать дважды понятия «внутренний», получается, что в министерстве внутренних дел есть еще более «внутренние органы» – «внутренние войска», глубинные что ли?
Дело не только в нечеткой, устаревшей и утратившей смысл терминологии, но и в том, что смешение органов внутренних дел и полиции приводит к смыванию границ их функций. Безграничное по содержанию наименование «органы внутренних дел» благоприятствует практике возложения на эти органы, т. е. фактически на полицию, несвойственных функций.
Ю.П. Соловей справедливо замечает, что процесс четкого определения задач органов внутренних дел и полиции успешно запущен с принятием Федерального закона «О полиции», когда полиция впервые была «определена как составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Упразднено разделение полиции на криминальную и полицию общественной безопасности. Наметился уход от термина «органы внутренних дел» с заменой его на «территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дет» [6; с. 20]. Однако этот процесс находится только на начальной стадии, не входит в предмет изучения ученых, прогнозирующих административные реформы, и, видимо в ближайшие годы не дойдет до своего логического завершения. Поэтому, независимо, от сфер ведения МВД России, оно по-прежнему, имеет место быть в структуре Правительства Российской Федерации, по привычке, как одно из «старейших и всеобъемлющих».
Подводя итог сказанному, считаем нужным, обратить внимание законотворческих инициатив на необходимость анализа соответствия наименования федерального органа исполнительной власти современным реалиям и Конституции Российской Федерации, осмысления последствий юридического закрепления терминов «внутренние дела» и «иностранные дела». Что же касается МВД России, то соответствие задач, стоящих перед министерством с его наименованием может быть достигнуто двумя путями – расширением предметов ведения (отнесение к задачам министерства вопросов приобретения и выхода из гражданства, задач, стоящих перед госнаркоконтролем, уголовно-исправительной системы и т.д.) либо юридически определить тождественность «внутренних дел» с полицейскими функциями.
Библиографический список
- Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. – М.: Олма-Пресс, 2002.
- История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тематику». 2011.
- Указ Президента РФ от 01 марта 2011 г. № 248 (ред. от 12 сентября 2015 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10. Ст. 1334.
- Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 (ред. от 12 марта 2015 г.) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2880.
- Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900; Указ Президента РФ от 01 марта 2011 г. № 250 (ред. от 27.06.2014) «Вопросы организации полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации 07 марта 2011 г. № 10. Ст. 1336.
- Ю.П. Соловей. Федеральный закон «О полиции» как основной источник отечественного полицейского права // Полиция – новый институт современной государственной правоохранительной системы: мат-лывсерос. науч.-практ. конф. (15-16 сентября 2011 г.) /отв. за вып. С.М. Андреев. – Омск: Омская академия МВД России, 2012.