Для комплексной оценки правового статуса государственных внебюджетных фондов представляется необходимым провести ретроспективный анализ развития законодательства в области исследования. В силу интенсивного изменения правоотношений в области исследования и меняющейся терминологии, в контексте данного исследования, присоединимся к точке зрения Бит-Шабо [1] о том, что под социальным обеспечением и страхованием следует понимать комплекс «социальное, медицинское обеспечение и страхование». Представляется, что в основу генезиса правовых институтов государственных внебюджетных фондов легли особенности формирования социальной потребности в формализации общественных отношений в области социального обеспечения.
В связи со сказанным актуализируется вопрос о детерминированности системы социального обеспечения и страхования современным законодательством, социальной политикой, экономикой, обществом. Представляется, что история законодательства в заявленной области исследования не может рассматриваться отдельно от истории формирования института социального обеспечения и страхования в России.
Отметим, что некоторые признаки социальной политики можно обнаружить в Повести временных лет (I век н.э.), где Князь Владимир предлагает «…всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны…» [2], также им курировались богадельни и странноприимные дома. В рамках Устава 996 года Князь Владимир общественное презрение поручил попечению и надзору духовенства. Таким образом, наблюдаем зачатки социальной инфраструктуры российского государства.
Первейшее упоминание о социальной политике (или программе) было сделано в Русской правде [3] Князя Ярослава (II век н.э.). Данный этап формирования законодательства о социальном обеспечении важен в контексте данного исследования, появлением некоего прообраза пенсий для граждан, имеющих заслуги перед монархом и государством.
Царская Россия характерна комплексом нормативных актов о социальном обеспечении. В частности, Указ IV Ивана Грозного «О милостыне», содержащий меры по выявлению и поиску «престарелых и прокаженных» и строительству для них богаделен, обеспечении одеждой и едой (XVI век). Данный период развития России характерен созданием первого прототипа социального внебюджетного фонда – Аптекарской палаты, в функции которой входило заведование царской аптекой, учет больных и раненых и др.
Указ царя Федора Алексеевича содержал распоряжения по созданию двух госпиталей, а также об общественных работах социально не защищенных слоев населения (XVII век). В тот период, согласно ст. 31, главы 16 Соборного уложения Алексея Михайловича 1649 года [4], роль пенсионного обеспечения играло наследование поместий детьми сиротами и вдовами бояр, которое служило финансовым обеспечением нуждающихся данной категории граждан.
По приказу Петра I воеводам и магистрату было велено устраивать больницы, сиротские дома и др. Военная коллегия была обязана выдавать пожизненное содержание не способным к службе, таким образом в XVII веке был установлен первый прообраз пенсии, заложены основы пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования [5]. В 1741 году документ «Работные регулы на суконных и каразейных фабриках» закрепил обязанность работодателей оплачивать потерю трудоспособности работника [6].
Государственная сеть общественных призрений была создана Указом Екатерины II в Манифесте от 1 сентября 1763 года. Система инвалидных домов создана при Николае I в конце XVIII века. Таким образом, в Царской России были созданы основы современного социального обеспечения населения.
Важнейшей вехой в развитии законодательства о негосударственных внебюджетных фондах стал Устав о пенсиях и единовременных пособиях, принятый в 1827 году [7]. Особенностью формирования пенсионной системы в то время было отсутствие обособления средств в государственной казне на выплаты пенсий.
Дальнейшее развитие законодательства проходило более интенсивными темпами, так в 1901 году приняты Временные правила о пенсиях рабочим казенных заводов и рудников, в 1903 году приняты Правила вознаграждения потерпевших в следствии несчастных случаев рабочих и служащих, а равно их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности. 1906 – Положения о больничных кассах, 1907 – Основные положения об обязательном государственном страховании от последствий несчастных случаев, а также на случай старости и инвалидности. Отметим, что данный период характеризуется созданием обособленных фондов на социальные цели. Источниками средств были отчисления работодателей и работников, характерна также солидарная ответственность по социальным обязательствам работника и работодателя. Правовые основы социального страхования в начале XX века составляла совокупность законов, принятых в 1912 году: «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве» и др. [8]. Характерно для того периода, что социальное обеспечение находилось в ведении государства. Также немаловажным представляется отсутствие принципов всеобщности и общеобязательности. Дополнительной проблемой реализации социальных прав рабочих было практическое отсутствие гарантий выплат предусмотренных пособий, а возможность судебного взыскания, которая была практически нереальной для данного сегмента граждан, делала недостижимой получение причитающихся с работодателя выплат.
Следующий этап формирования системы социального обеспечения начался с создания в 1917 году Народного комиссариата социального обеспечения. В Декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального страхования» предусмотрено страхование всех видов наемных работников от всех видов потери нетрудоспособности. В Положении о социальном обеспечении трудящихся предусмотрена медицинская помощь, денежные выплаты и натуральные пособия. В период НЭПа, значимым было принятие Декрета СНК «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом». Данный документ закрепил правовые основы отчислений в фонд социального страхования в размере 28,5% от фонда оплаты труда.
Период с 1930 по 1940 годы характеризуется преодолением неравенства в социальном страховании граждан. В Конституции СССР 1936 года было закреплено право граждан на материальное обеспечение в старости, болезни, нетрудоспособности. 1937 год характерен закреплением государственного финансирования здравоохранения. Также данный этапу свойственно принятие конвенций Международной организации труда, существенно повлиявших на дальнейшее формирование правового регулирования социальной защиты и фондов социального страхования в России.
Следующий важнейший период развития законодательства в области исследования – 50-60 годы. В данный период были приняты законы «О государственных пенсиях», «О пенсиях и пособиях членов колхозов». Отметим, что акцент в направлении социального обеспечения граждан по-прежнему, как и во всей истории России сохранялся на пенсионном обеспечении и страховании нетрудоспособности, медицинское страхование оставалось в зачаточном состоянии.
Современный этап развития законодательства о государственных внебюджетных фондах начал свое формирование с принятия законов «О государственных пенсиях в РСФСР», «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «О ритуальном пособии» и многих других нормативных актов. 1990 год характерен организацией Пенсионного фонда РФ, в 1991 году было принято Положение «О пенсионном фонде Российской Федерации», положившее основу правового регулирования статуса внебюджетных фондов как звена финансовой системы государства. Следующей значительной вехой в развитии правового регулирования статуса социальных фондов был 2001 год, в течении которого был принят комплекс нормативных актов, создавших современную систему пенсионного, социального и медицинского обеспечения и страхования в России.
Систематизация законодательства позволила выявить наиболее характерные черты правового регулирования отдельных исторических периодов развития института социального обеспечения населения, а также значимые вехи в формировании правового регулирования статуса государственных внебюджетных фондов (таблица 1).
Таблица 1 – Характеристика и значение правового регулирования для формирования законодательства о государственных внебюджетных фондах в различные исторические периоды
| Период | Характеристика | Значение для формирования современной системы государственных внебюджетных фондов |
| Древняя Русь | Зарождение прообраза социального пособия и социальной поддержки населения | Зарождение социальной инфраструктуры российского государства |
| Царская Россия | Становление инфраструктуры (органов, правового регулирования, видов социальной помощи), прообразы социальных фондов | Конкретизация отдельных видов социальных выплат, создание прообраза социального фонда |
| Начало XX века (до 1917 г) | Несистемность, негарантированность, отсутствие всеобщности, равенства и общеобязательности. | Обособление источников финансирования социальных выплат |
| 1917- 1919 | Неравенство (дискриминация царских государственных служащих и др.), систематизация видов нетрудоспособности, пособий, органов | Становление инфраструктуры органов социального страхования, систематизация терминологии |
| НЭП 20е годы | Максимальное сближение с системой охраны труда, создание базового документа, закрепляющего классификацию и систему пособий – КЗОТ РСФСР. Многочисленность документов, дискриминация нечленов профсоюза, параллельное действие документов дореволюционной России | Развитие и конкретизация правового регулирования отдельных видов социальной поддержки населения. Создание фонда взносов по социальному страхованию, закрепление правового регулирование отчислений в фонд социального страхования, создание единого бюджета социального страхования |
| 30е годы | Закрепление права на социальное обеспечение в Конституции СССР, принятие Конвенций МОТ | Преодоление неравенства социальной защиты, всеобщее право на социальную защиту |
| 50-80е годы | Государственное финансирование социальных фондов | Развитие инфраструктуры органов, систематизация направлений социального обеспечения |
| 1990 г. по настоящее время | Интенсивное правовое регулирование, становление современной системы государственных внебюджетных фондов | Институциональное оформление современной системы социальных государственных внебюджетных фондов |
Таким образом, ретроспективный анализ законодательства в области правового регулирования государственных внебюджетных фондов позволил сделать ряд выводов:
- институт социальных фондов исторически принимал различные формы, от пенсионных касс до государственных бюджетных фондов;
- интенсивность и качество правового регулирования исследуемой категории возрастает;
развитие законодательства в области регулирования государственных внебюджетных фондов и социального обеспечения ретроспективно воплощает в себе уровень развития общественных отношений в области реализации и удовлетворения социальных прав граждан.
Библиографический список
- Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов [Текст]: Автореферат диссертации на соискание степени доктора юридических наук. – Саратов. – 2015.
- Повесть временных лет [Текст] / Перевод с древнерусского Д.С.Лихачева, О.В.Творогова. Комментарии А.Г.Боброва, С.Л.Николаева, А.Ю.Чернова при участии А.М.Введенского и Л.В.Войтовича. Статьи А.Г.Боброва, С.Л.Николаева, С.В.Белецкого. Иллюстрации М.М.Мечева. СПб., Вита Нова. – 2012.
- Российское законодательство Х – ХХ вв.-М. : Юрид. лит., 1984 -
Том 1, Законодательство Древней Руси [Текст] /Отв. ред. тома В. Л. Янин Под общ. ред. О. И. Чистякова. –1984. – 432 с. - Соборное уложение 1649 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1961.
- Социальная работа: российский энциклопедический словарь / под ред. В.И. Жукова. М.: Юристъ, 1997. С. 320
- Васильев Д.А. Фабричное законодательство России конца XIX – начала XX века: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 20–32.
- Диденко-Чинтимур Д.С. Государственные социальные внебюджетные фонды и их взаимодействие с органами внутренних дел: финансово-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 25.
- Новые законы о страховании рабочих. Текст законов с мотивами и подробными разъяснениями / В.П. Литвинов-Фалинский. СПб.: Тип. А.С. Суворина, 1912.