Выбор темы исследования связан с тем, что для лучшего понимания сложных процессов в сфере земельного права на современном этапе необходимо рассмотрение периода формирования механизмов правового регулирования данной области общественных отношений. А центральным аспектом проведения земельных реформ в России было и есть развитие отношений земельной собственности.
Основной вопрос, который затрагивается реформой в постсоветской России – это восстановление частной собственности на землю, русский правовед и философ И.А.Ильин считал, что неизбежность её возрождения таится в естественном праве человека к самостоятельности, в самой его человеческой природе [1].
С начала 90-х годов законодателями делались шаги для того, чтобы начать сложные процессы восстановления института частной собственности на землю в условиях изменения социально-экономической и идеологической обстановки в российском обществе. Эти попытки можно считать важным аспектом проведения земельной реформы, так как право частной собственности на землю имеет определяющее значение в современных условиях. Реализация данного права как индивидуальной свободы и способа частноправового регулирования ограничивает вмешательство государства в деятельность собственников земли. Главной задачей законодательства является определение параметров этой свободы в соответствии с социальными, экономическими и экологическими потребностями общества, а, следовательно, достижение оптимального соотношения интересов государства, общества и частных лиц в сфере земельных отношений.
Как уже было сказано, основной целью земельной реформы в постсоветский период являлось преодоление монопольного права государства на землю, создание условий для появления рынка земли и субъектов этого рынка, владеющих землей на правах частной собственности. Для разгосударствления и появления гражданского оборота земель потребовалось десятилетие активной законодательной деятельности и политической борьбы между представителями прогрессивных и консервативных идей. Особенно болезненным был вопрос о коммерциализации земель сельскохозяйственного назначения.
Первая попытка решения земельного вопроса была предпринята в 1990 году, когда Верховный Совет СССР 28 февраля принял «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» и 6 марта Закон «О собственности в СССР». Проект Основ готовился в атмосфере ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения государственной монополии на землю и теми, кто был за её разгосударствление. В итоге вместо понятия «частная собственность на землю» в Основах и в Законе «О собственности в СССР» появился компромиссный вариант – титул пожизненного наследуемого владения землей, который, по сути, являлся скрытой формой ограниченного права частной собственности. Основами были также введены такие понятия как «аренда за землю» и «плата за землепользование». В целом исключительная монополия государства на землю была в какой-то мере поколеблена. Однако приближался распад СССР, и данные нормативные акты в скором времени прекратили свое действие [2].
В дальнейшем реформирование земельных отношений продолжилось уже законодательством РСФСР и РФ и осуществлялось поэтапно.
Первый этап: за местными органами самоуправления закрепляется право распоряжаться землей; выявляются потребности частных и юридических лиц в земле; формируется земельный фонд для дальнейшего распределения; устанавливаются ставки земельного налога и цена на землю.
Второй этап: осуществляется перераспределение земель и закрепление их за гражданами и организациями на правах собственности, пользования и аренды; организовывается регистрация и учет гражданского оборота земель.
Третий этап: распределение земельных участков с целью сосредоточения их в руках эффективных собственников.
Официальное начало проведения земельной реформы и разрушения монополии государства на землю было положено вступившими в силу 1 января 1991 года Законами РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 года и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 года, также Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 года, вносившим изменения в ст.12 Конституции РСФСР в части возможности предоставления земельных участков в собственность, исключая использование их в целях производства сельскохозяйственной продукции. Вместе с принятым в 1991 году Земельным кодексом (ст.3, 6-11) и законом «О плате за землю» данные нормативные акты создали правовую базу для разделения государственной собственности на государственную, муниципальную и частную. Эти нормативные акты закрепляли титул пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, а также предусматривали возможность приобретения земельных участков в частную собственность. Однако речь шла только об ограниченном праве собственности, так как был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с землей сроком на 10 лет и земля была исключена из гражданского оборота кроме садовых, дачных и приусадебных участков.
Во время проведения земельной реформы реорганизации подверглись около 95 % колхозов и совхозов, порядка 1,5 млн. работающих в них людей получили земельные доли от 2 до 15 гектаров [3]. На базе этих хозяйств были созданы товарищества, общества, кооперативы, фермерские хозяйства. Результатом проведенной реорганизации стала передача большей части земель в частную, общую совместную или долевую собственность.
Впервые возможность продажи земли, не связанная со сроком её приобретения, была закреплена 27 декабря 1991 года Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Пункт 12 предусматривал продажу гражданами земельных участков, принадлежащих им на праве собственности, другим гражданам с оформлением сделок через местную администрацию в случаях: выхода на пенсию по старости или за выслугу лет; получения земли в наследство; переселения с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; вложения вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые и обслуживающие предприятия на селе. Также работникам сельскохозяйственных предприятий, имеющим земельные доли, было разрешено продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам [4]. Мораторий на куплю-продажу земельных участков для четырех видов их целевого использования был отменен Законом РФ от 23 декабря 1992 года «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». С данными земельными участками могли осуществляться только сделки купли-продажи при сохранении их целевого назначения. Таким образом, начался второй этап земельной реформы.
Следующим большим шагом по развитию частной собственности на землю стали Указы Президента РФ «О продаже земельных участков гражданами и юридическими лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25 марта 1992 года и «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставлении гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» от 14 июня 1992 года.
Этими правовыми актами впервые было предусмотрено право организаций несельскохозяйственной отрасли быть собственниками земельных участков, помимо этого покупателями земельных участков могли быть любые физические и юридические лица, включая иностранные, и лица без гражданства, но последняя норма не нашла практического применения и не была подтверждена в последующих законодательных актах.
Другим важным нормативным актом в системе регулирования земельных отношений стал Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 года «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Им предписывалось в срок до начала 1995 года органам исполнительной власти на местах провести перерегистрацию ранее предоставленных в пользование граждан земель, также вводились новые титулы на землю: собственность, пожизненное наследуемое владение и аренда.
Закрепление принципа свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности, а также указание на необходимость регистрации прав на землю в органах Роскомзема и утверждение новой формы свидетельства на право собственности были отражены в Указе Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 года. В последующих указах Президента и постановлениях Правительства были подтверждены права крестьян на земельные доли, также устанавливался порядок их использования. Были разрешены различные операции с землей, включая куплю-продажу. Однако на практике в субъектах затягивали процесс выдачи свидетельств на земельные доли, некоторые местные законодатели вводили ограничения на сделки с землей [5].
Главная роль по введению основополагающих норм земельного законодательства принадлежит Конституции РФ 1993 года. Она отменила все имеющиеся в предыдущей Конституции ограничения по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности, закрепила право частной собственности и создала условия для кардинальной реформы института земельных отношений. Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 года более трети статей Земельного кодекса РСФСР были признаны недействующими. С этого момента началась работа над новым Земельным кодексом, которая затянулась на целые восемь лет, что на практике породило законодательные пробелы.
К середине 90-х годов складывается основной массив законодательных документов, представленных указами Президента и постановлениями Правительства 1991-1993 годов, регулирующих земельные отношения. Эти нормативные акты отменяли большую часть статей Земельного кодекса РСФСР 1991 года. Они снимали мораторий на сделки с землей и разрешали практически любые операции с ней, включая куплю-продажу. Право собственности на землю было закреплено в положениях Конституции РФ. Нормы, регулирующие порядок осуществления сделок с землей, также содержались в Главе 17 нового Гражданского кодекса, но действие данной статьи было приостановлено до вступления нового Земельного кодекса.
Таким образом, на втором этапе реформы основной задачей, стоявшей перед законодателями, являлось перераспределение земельного фонда, формирование частной собственности на землю и создание индивидуальных фермерских хозяйств как нового типа ведения сельского хозяйства.
В ситуации затянувшейся политической борьбы во время работы над новым Земельным кодексом законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Одними из первых, кто узаконил сделки с землей, включая её куплю-продажу, были законодатели Саратовской области [5]. На федеральном уровне работа активизируется в 2001 году и в январе Государственной Думе с четвертой попытки удается разблокировать Главу 17 Гражданского кодекса. Однако из сферы её действия были исключены сделки с сельскохозяйственными землями. Осенью 2001 года Государственная Дума в трех чтениях принимает законодательный проект Земельного кодекса, который затем был подписан Президентом. Длящаяся восемь лет законодательная коллизия разрешилась, принятый Земельный кодекс сохранял принцип деления земель на семь категорий: сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов и земли запаса. Устанавливались правила оборота и землепользования, исключая из них сельскохозяйственные земли. По сути, в гражданский оборот были введены наиболее значимые с экономической точки зрения земли промышленности и поселений. Другим важным нововведением стало закрепление принципа единства объекта недвижимого имущества – земельного участка и строений, расположенных на нем.
Земельным кодексом были сохранены предоставленные ранее права собственности граждан и юридических лиц. Им было закреплено преимущественное право граждан, владеющих земельными участками на правах аренды, на их покупку. Также документом предусмотрена возможность однократного переоформления земель, предоставленных гражданам на правах постоянного пользования или пожизненного наследуемого владения, в частную собственность. В Кодексе 2001 года государственная собственность на землю разграничена на федеральную, муниципальную и собственность субъектов Российской Федерации. Таким образом, участниками земельных отношений в РФ названы граждане, юридические лица, Российская федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. Для иностранных граждан права и обязанности установлены наравне с гражданами РФ, исключая оговоренные ситуации. Например, иностранные граждане не могут владеть земельными участками на приграничных территориях [6].
Диаграмма 1 – Доля различных форм собственности на землю на 1 января 2015 года[7].
Регулирование купли-продажи земель сельскохозяйственного назначение Земельный кодекс предусматривает с помощью специального федерального закона, работа над которым была начата сразу после принятия Кодекса (Федеральный закон №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» был принят 24 июля 2002 года). Им вводился ряд оснований для ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Данным Федеральным законом предполагалось, что субъекты, наделенные им широкими полномочиями по созданию рынка земли, примут региональные законодательные акты, исходя из своих социально-экономических, природно-климатических и культурных особенностей. Также субъектам РФ было предоставлено право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи, но минимальный размер такого участка должен быть не менее 10% общей площади угодий в границах одного административно-территориального образования.
Вместе с законами «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю» закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» формирует экономическую и правовую систему гражданского оборота земель, что начинает новый этап земельной реформы, главной целью которой становится концентрация земель в руках эффективных собственников.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в начале земельной реформы постсоветского периода нормы, закрепленные в Земельном кодексе 1991 года, носили декларативный характер и не действовали на практике. Земельные отношения регулировались указами Президента РФ и постановлениями Правительства 1991-1993 годов, которые положили начало формированию земельного рынка в России. С принятием Конституции РФ в 1993 году реорганизационные меры получили конституционное обоснование. Это позволило придать реформированию земельных отношений системный характер.
Дальнейшее развитие шло в сторону упорядочения земельных отношений. Процесс закрепления земли в частную собственность граждан и юридических лиц получил правовое регулирование с принятием Федерального закона №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Он закрепил обязанность регистрации прав, в том числе и на земельные участки и сделки с ними в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Основное направление, на которое была направлена реформа, начиная с 1990 года, было формирование института частной собственности и аренды, остальные титулы постепенно были выведены из системы права, как архаизмы.
Библиографический список
- Ильин И.А. Собрание сочинений в десяти томах. Т. I. – Москва: “Русская книга”. – 1993. – 400 с.
- Сыродоев, Н. А. История земельного права / Н. А. Сыродоев .// Правоведение. – 1999. – № 4. – С. 238 – 251
- Земельное право. – [Электронный ресурс]: учеб. -практ. пособие / З. А. Ахметьянова, З. Г. Юсупова; Ин-т экономики, упр. и права. – Электрон. текстовые дан. – Казань: [б. и.], 2008. – [268] с.
- Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – №1. – Ст.53
- Кирчик О.И. Земельная реформа: 1990-2002 / О.И.Кирчик // Отечественные записки. – 2004. – №1(16).
- Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. ст.4147. Вступил в силу 30.10.2001
- Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2014 году. – [Электронный ресурс]. URL: https://rosreestr.ru (дата обращения 20.01.2016)