выпускник ФГБОУ ВПО Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации 2012

Аннотация

В современном мире проблема определения принадлежности суверенитета играет важную роль в том, какой объём полномочий в сфере социальной регуляции каждый народ делегирует государствам. Но также и проблема ограничения государственного суверенитета не менее актуальна в двадцать первом веке, когда мировое сообщество в лице международных организаций, в первую очередь в лице Организации Объединённых Наций, вынуждено вмешиваться во внутренние дела государств для обеспечения безопасности общества, личности и защиты прав и свобод человека. Данная статья призвана определить основной ряд проблем обеспечения суверенитета государств, народов человека.

В науке теории государства и права, пожалуй, более всего распространено мнение о принадлежности суверенитета государству как организации верховной власти в стране. Не будет лишним для начала отметить, что суверенитет государства – это его верховенство власти, то есть полновластие в реализации своих решений на своей территории, и в определённой степени независимости в отношениях с публичными субъектами международных отношений. Суверенитет участвует в обеспечении неделимого экономического, политического, культурного и правового пространства. Некоторые учёные считают, что он, по сути, и представляет собой целостность государства, хотя целостность государства безусловно отдельное явление[1]. Согласно современному этапу развития общества и его моральных и правовых ценностей государство должно являться не только носителем суверенитета в формально-юридическом понимании этого термина, но и носителем реального, политического суверенитета. Деление видов суверенитета на реальный (политический) и юридический представляется весьма обоснованным, такого деления придерживается, например, известный теоретик государства и права, профессор Орест Мартышин[2]. В соответствии с этим делением под суверенитетом в юридическом смысле понимается официальное наличие права быть носителем суверенитета, а под политическим суверенитетом понимается реальное признание определённой государственной власти как внутри страны, так и другими государствами и организациями, в том числе международными.

Сегодня уже никто не сомневается в том, что государство должно являться организацией, выполняющей функцию по реализации и охране суверенитета. Но не все государства обладают верховной властью на своей территории и степенью независимости, достаточной для признания их суверенитета. Некоторые же государства злоупотребляют своим суверенитетом, подавляя народный суверенитет, подавляя и незаконно ограничивая права и свободы своих граждан, даже если они закреплены в законодательстве государства, и почти всегда эти государства устанавливают антидемократический политический режим, в 21 веке это чаще всего полицейский политический режим.

Как уже было упомянуто, кроме государственного суверенитета существует народный суверенитет, суверенитет личности, и некоторые учёные приписывают также суверенитет праву. И, пожалуй, весьма спорен вопрос о  принадлежности государственного суверенитета самому государству в том современном его понимании, в котором очень часто его принадлежность проявлялась до 21 века, до эпохи весьма существенного изменения отношений между индивидом, народом, государством и международным сообществом в целом. Эти изменения заключаются в большей свободе населения государства и человека от самого государства не только в теории, но и на практике, нежели ранее, так как население всё больше осознаёт свои права на проведение различных акций протеста или свержения существующей государственной власти, проявляя тем самым народный суверенитет. В литературе господствующим является мнение о том, что суверенитет народа, хотя и является отдельным политическим явлением, вне чрезвычайных ситуаций и угрозы жизни и здоровью населения суверенитет народа проявляется в суверенитете государства[3] и является его источником, а также ограничивает собой государственный суверенитет[4], очевидно, для недопущения произвола со стороны государства. Есть мнение, что в таких формулировках можно обнаружить недостаток исключительно теоретического подхода к определению их взаимосвязи и взаимозависимости, так как на практике народный суверенитет не столько является источником и ограничителем государственного, сколько последний часто полностью заменяет собой суверенитет народа и даже частично суверенитет личности. И при данной ситуации сложно утверждать проявлении народного суверенитета в государственном. Но бесспорно, что такое подавление и подмена суверенитета народа и индивида не должно восприниматься как должное, а лишь как данное.

Что касается ограничения государственного суверенитета, то уже было изложено бесспорное положение о его ограниченности суверенитетом народа. Второй важный ограничитель государственного суверенитета – вмешательство в его дела уполномоченных органов международных организаций в случае массовых нарушений и подавлений прав и свобод человека на его территории, угрозы жизни и здоровью населения в первую очередь со стороны самого государства, но также и различных криминальных и террористических организаций при бездействии самого государства. Основным и единственным на сегодняшний день органом международной организации, имеющим полномочия по осуществлению силового вмешательства в дела какого-либо государства для обеспечения безопасности населения является Совет безопасности Организации Объединённых Наций. В соответствии с Уставом ООН[5] он реализует полномочия по обеспечению мира и безопасности, в том числе ограничивающие суверенитет государств. Самые актуальные из них – это полный или частичный перерыв экономических отношений и ведение военных действий против агрессора.

Отдельно обстоит ситуация с принадлежностью и разграничением суверенитета в федеративном и конфедеративном государствах. Сразу нужно сказать, что при конфедеративной форме государственного устройства суверенитет почти полностью разделён между государствами, вошедшими в конфедерацию, и лишь отдельные полномочия в сфере экономической, политической и военной  сфере делегированы самой конфедерации, так как считается, что конфедерация создаётся лишь для достижения определённых внешнеполитических, экономических или военных целей. Федеративное же государство больше напоминает собой целостное государственно-правовое образование со всеми вытекающими из этого его признаками. Чаще всего государства-члены не имеют право произвольного выхода из состава федерации, и в этом заключается одна из основных проблем разделения и принадлежности политического суверенитета в федеративном государстве, так как при данном условии оказывается бессмысленным вся сущность федеративного государства с провозглашаемым разделением суверенитета между федеральной властью и властью участников федерации. Часто в науке справедливо отмечается, что для сохранения федеративного государства важен баланс в разделении полномочий, вопросов ведения между федеральными органами власти и органами власти участников федерации. Но одна из основных проблем разделения суверенитета в федерации обстоит несколько проще в теории и несколько сложнее при разрешении на практике – иногда нелегко определить, создаётся ли федерация добровольным стремлением общества, народов к объединению своих сил для развития и противостояния внешней агрессии, или же федерация является попросту результатом политики могущественных государств, включающих в себя территории и часть суверенитета других государств. Важной проблемой при определении изменений и  пределов суверенитета также является неумение отграничивать реальный суверенитет государства и народа от власти политических и экономических элит  в государствах, группировок, стремящихся подменить суверенитет государства и народа своим суверенитетом, и опасность этой проблемы в том, что в случае такой подмены суверенитета ставится под сомнение существование и жизнеспособность государства. Но одно можно сказать точно – важным задатком создания эффективно функционирующей федерации является социально-культурное и экономическое сближение народов, наций, проживающих на объединяемых территориях.

Типичными примерами федеративных государств являются Российская Федерация и Соединённые Штаты Америки. В Российской Федерации весьма отчётливо закреплено разделение на вопросы ведения в федерации, совместного ведения федерации и субъектов федерации, и исключительного ведения субъектов федерации. Это разделение закреплено Федеративными договорами от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (особо можно отметить использование в названии договора слов «суверенных республик» как признака наличия у республик существенных полномочий в отношениях с федеральным правительством), «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»[6].

В законодательстве США весьма прогрессивными для своего времени представляются нормы статьи 4 Конституции Соединённых Штатов Америки, а именно нормы раздела 1 о том, что в каждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты, официальные документы и судебные решения другого штата, а также раздела  4 о том, что Соединённые Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти – и от внутренних насилий.[7] В данном случае выявляется договорённость на федеральном уровне между штатами о взаимном уважении законодательства друг друга, а также о получении защиты федеральных органов власти в случае внешней или внутренней агрессии взамен передачи части своего суверенитета федерации. Также есть позиция некоторых известных государственных деятелей, в соответствии с которой суверенитет в федеративном государстве почти всецело должен почти полностью принадлежать участникам федерации. На ранних этапах исторического развития Соединённых Штатов Америки одним из таких деятелей был Джон Калхун, признававший за штатами право оказывать сопротивление федеральным органам власти при нарушении их прав со стороны федерации, выходить из состава федерации, объявлять правовые акты федерации недействительными для них.

Одним из основных постоянно действующих инструментов ограничения политического суверенитета государства является само право, в первую очередь действующее законодательство страны, ограничивающее верховенство и независимость государства в его деятельности, это происходит в том числе с помощью включения в конституцию страны признания государством норм и принципов международного права, международных договоров, их включения правовую систему страны и признания их приоритета над национальным законодательством. В Конституции Российской Федерации эту роль выполняет статья 15, в соответствии с которой нормы, принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы, и если международным договором предусмотрены иные правила, чем установленные российским законодательством, то применяются правила международного законодательства[8].

В итоге, когда государственно-правовые образования объединяются в федерацию, они соглашаются на добровольное частичное ограничение своего суверенитета, а принудительное частичное ограничение суверенитета[9] со стороны других государств и межправительственных организаций имеет место при угрозе жизни и здоровью населения государства, угрозе международной безопасности, массовых нарушениях прав и свобод человека на территории государства.

Использованные в статье документы

1. Устав Организации Объединённых Наций, “Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами”, Вып. XII, – М., 1956, С. 14 – 47.

2. “Федеративный договор: Документы. Комментарий”, М., 1994.

3. “Российская газета”, N 7, 21.01.2009.

Библиографический список

1. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция. Германия, Италия, Европейский союз, Соединённые Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / (сост. сб., авт. Введ. и вступ.ст. В.В.Маклаков). – 5-е изд., перераб, и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2007, С. 362.

2. Общая теория права и государства : учебник / под. ред. В. В. Лазарева. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма : Инфра-М, 2010, С. 409.

3. Теория государства и права : учебник / под общ. ред. О. В. Мартышина. – М. : Норма , 2009, С. 106, 107.

4. Теория государства и права : Учебник для высших учебных заведений / М. И. Абдулаев. – 3-е изд., доп. и перераб. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006, С. 51.

5. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва: Проспект, 2011, С. 59.

К 1800 г. страной с самым многочисленным в Европе населением была Россия. Численность подданных Российской империи составляла около 43 600 000 человек. Во Франции в то же время проживало около 27 300 000 человек, в Австрии – около 20 000 000 человек, в Германских государствах – около 23 200 000 человек, в Англии – около 16 200 000 человек. Ясно, что в этих условиях Россия могла себе позволить на первых порах относительно мягкую военно-мобилизационную политику. Франция же, воюя с коалициями государств, с самого начала наполеоновских войн вынуждена была опустошать страну мобилизациями.

Комплектование русской армии осуществлялось на основе рекрутских наборов. В ХVIII в. обычно проводился 1 рекрутский набор в год по норме: 1 рекрут с 500 душ населения, который давал около 25 тысяч рекрутов. Постоянные войны, которые вела Россия в начале ХIХ в., и особенно противостояние с наполеоновской Францией, требовали увеличения численности войск. Поэтому военное министерство было вынуждено в некоторые годы или проводить по 2 набора в год, или увеличивать норму поставки до 2 – 5 рекрутов с 500 душ. Но и этого к концу 1-го десятилетия XIX в. оказалось недостаточно, так как Франция на основе всеобщей воинской повинности способна была мобилизовать в армию за один призыв до 8% мужского населения. К тому же Наполеон взял под контроль большую часть зарубежной континентальной Европы и мог использовать её людские ресурсы.

К концу1811 г. численность русской армии составляла около 450 тысяч человек. При этом больше половины войск располагались в различных губерниях Российской империи, а также были задействованы на театре военных действий против Турции и Ирана. На западных границах России против 600-тысячной Великой армии Наполеона было сосредоточено около 200 тысяч человек. В этих условиях накануне и во время решающего противостояния с Наполеоном в России за 2 года было проведено 5 рекрутских наборов, норма поставки рекрутов по которым доходила до 8 – 10 человек с 500 душ. Такая пропорция позволяла мобилизовать в армию за 1 набор до 2% мужского населения [1, с. 54].

18 сентября1811 г. Александр I издал указ о начале проведения 81-го рекрутского набора из расчёта 4 человека на 500 душ. В ходе его предполагалось собрать 135 тысяч человек [2, с. 200]. В ходе 81-го набора в рекруты привлекались крепостные крестьяне по назначению помещиков, а также удельные, государственные крестьяне и мещане по приговорам обществ.

Для приёма и освидетельствования рекрутов в губернских и уездных городах создавались рекрутские присутствия. В них входили гражданские и военные чиновники, а также врачи. В губернских городах в рекрутское присутствие входили губернатор, губернский прокурор, губернский стряпчий, один из советников Казённой Палаты, губернский предводитель дворянства, командир гарнизонного батальона, специально командированный для приёма рекрутов военный чиновник, члены врачебной управы. В уездных городах в рекрутское присутствие входили вице-губернатор, уездный предводитель дворянства, уездный судья, городничий, уездный казначей, военные приёмщики и имеющиеся в уезде медики. Наличие в рекрутском присутствии военных приёмщиков, заинтересованных в наборе здоровых рекрутов, и врачей, проводящих их медицинский осмотр, делало освидетельствование достаточно объективным.

В составленном в военном министерстве «Наставлении рекрутским присутствиям» говорилось, что в рекруты следует принимать людей от 18 до 37 лет ростом не ниже 2 аршин и 3 вершков. Допускался приём в рекруты «людей имеющих такого рода телесные пороки или недостатки, кои не могут служить препятствием маршировать, носить аммуницию, владеть и действовать ружьём, т. е. не браковать: 1. редковолосых. 2. разноглазых и косых, ежели только зрение их позволяет прицеливаться ружьём. 3. Имеющих бельмы, или пятна на левом глазе, лишь бы правой глаз был совершенно здоров. 4. Заик и косноязычных, естьли только могут сколько-нибудь объясняться. 5. Не имеющих до 6 или до 8 зубов боковых, лишь бы только были в целости передние, для скусывания патронов необходимые. 6. С маловажными на черепе наростами, не препятствующими носить кивер или каску. 7. С недостатком одного пальца на ноге, если только представляемый в рекруты не может затрудняться в свободной и скорой ходьбе. 8. Имеющих на левой руке один какой-либо сведённый палец, не препятствующий заряжать и действовать ружьём». Решение о том, брать или не брать рекрута, принималось большинством голосов членов рекрутского присутствия.

Каждый рекрут получал в рекрутском присутствии обмундирование. В него входили кафтан солдатского покроя с обтяжными пуговицами и стоячим воротником, суконная шинель, суконные панталоны на холстинной подкладке, суконный галстук с манишкой, суконный ранец для поклажи рекрутского багажа, фуражка, одна пара новых кожаных сапог с летними и зимними подвертками, две рубахи и двое портков. Обмундирование или материалы и деньги на его изготовление должны были поставлять отдатчики.

Собранных рекрутов следовало отправлять в назначенные места партиями по 300 – 500 человек под конвоем. На партию из 300 рекрутов полагался конвой в составе 1 офицера, 2 унтер-офицеров и 20 рядовых из гарнизонного батальона. В случае недостатка офицеров и нижних чинов в конвой разрешалось включать чиновников гражданского ведомства и обывателей [3, л. 20].

Всего в ходе 81-го набора в России было собрано 120 тысяч рекрутов. Из них в депо, где формировались резервы, поступило 84 996 человек. Остальные пошли на доукомплектование войск

Ещё не закончился 81-й набор, а правительство в апреле1812 г. объявило новый – 82-й набор. На эту чрезвычайную меру подтолкнула возрастающая угроза войны с Францией. 82-й набор проводился из расчёта 2 человека на 500 душ. По этому набору предполагалось собрать около 70 тысяч человек [4, с. 43].

Часть рекрутов этого набора должна была пойти на формирование 12-ти новых полков: двух пехотных в Рязани, двух пехотных в Тамбове, двух пехотных во Владимире, двух пехотных в Костроме, двух егерских в Ярославле и двух егерских в Воронеже.

В Ярославль направлялись 1 487 рекрутов их Ярославской губернии, 1 134 – из Вологодской, 1 350 – из Нижегородской. Всего – 3 971 рекрут.

В Воронеж направлялись 1 964 рекрута из Воронежской губернии, 1 511 – из Саратовской, 500 – из Пензенской. Всего – 3 975.

В Рязань направлялись 1 834 рекрута из Рязанской губернии, 1 618 – из Симбирской, 628 – из Казанской. Всего – 3 980 рекрутов.

В Тамбов направлялись 1 986 рекрутов из Тамбовской губернии, 112 – из Казанской, 997 – из Оренбургской, 877 – из Пензенской. Всего – 3 972 рекрута.

В Кострому направлялись 1 574 рекрута из Костромской губернии, 1 617 – из Пермской, 303 – из Нижегородской, 476 – из Казанской. Всего – 3 970 рекрутов.

Во Владимир направлялись 1 764 рекрута из Владимирской губернии, 1 811 – из Вятской, 405 – из Казанской.

Формирование полков в Рязани, Тамбове и Воронеже было поручено генерал-майору Русакову, а в Ярославле, Костроме и Владимире – генерал-майору князю Урусову.

Из 3-го учебного Гренадерского батальона выделялось 36 унтер-офицеров, 36 барабанщиков и 360 рядовых по 3 унтер-офицера, по 3 барабанщика и по 30 рядовых в каждый формирующийся полк. Также выделялось по 3 офицера из первого и второго кадетских корпусов и по 3 офицера из двух дворянских батальонов, т. е. в каждый формирующийся полк по 1 офицеру. Для занятия остальных офицерских вакансий приглашались отставные офицеры.

Всего в 12 новых полков поступило 23 888 рекрутов. Из них впоследствии были созданы 2 резервных дивизии.

К середине июня1812 г. численность русской армии составляла 480 тысяч человек. Из них 220 тысяч были сосредоточены на западных границах [5, с. 43]. В условиях начавшейся войны с Францией этих сил было недостаточно и правительство вновь провело экстраординарный рекрутский набор. 4 августа было объявлено о начале 83-го набора. Была установлена небывало высокая норма поставки рекрутов – 10 человек с 500 душ. В ходе 83-го набора предполагалось мобилизовать в армию около 180 тысяч человек [6, с. 43]. На этот раз в рекруты полагалось принимать государственных и удельных крестьян, а также мещан. Из крепостных же крестьян формировалось ополчение.

Были снижены требования к возрастным и физическим параметрам рекрутов. Нижний возрастной порог оставался прежним – 18 лет. Верхний повышался с 37 до 40 лет. Если раньше в рекруты принимали людей не ниже 2 аршин и 3 вершков, то теперь – не ниже 2 аршин и 2 вершков. Снижение критериев отбора было обусловлено необходимостью собрать небывало большое количество рекрутов с целью пополнения личного состава регулярных войск и подготовки резервов на случай затяжной войны с наполеоновской Францией.

Проведение экстраординарных рекрутских наборов, а также включение в состав полевых войск ряда ополчений позволили к началу1813 г. увеличить численность русской армии до 572 тысяч человек. Однако необходимость пополнения несущей потери армии и комплектования резервов вынуждала правительство объявлять новые рекрутские наборы. Еще 30 ноября1812 г. был объявлен 84-й рекрутский набор. Этот набор проводился из расчёта 8 человек на 500 душ. В ходе его было собрано около 160 тысяч рекрутов. Наконец, в1813 г. был объявлен 85-й набор. Он проводился также из расчёта 8 рекрутов на 500 душ и растянулся до1814 г. [2, с. 201-202].

Всего за 1800 – 1815 гг. Россия мобилизовала в вооружённые силы около 2 301 000 человек, что составляет 5,27% от численности населения страны. За этот же период Франция мобилизовала около 3 154 000 человек (11,55% от численности населения страны), Австрия – около 700 000 человек (3,55% от численности населения страны), Германские государства – около 760 000 человек (3,3% от численности населения), Англия – около 793 000 (4,9% от численности населения страны).

Безвозвратные военно-оперативные потери русской армии в наполеоновских войнах составили около 579 000 человек (25,2% от числа мобилизованных). Безвозвратные военно-оперативные потери французской армии составили около 1 900 000 человек (60,2% от числа мобилизованных), австрийской армии – около 184 000 человек (26,3% от числа мобилизованных), армий Германских государств – около 396 000 человек (52,6% от числа мобилизованных), английской армии – около 230 000 человек (29% от числа мобилизованных) [7, с. 227].

В эпоху наполеоновских войн России довелось участвовать в русско-австро-французской войне (1805 г.), русско-прусско-французской войне (1806 – 1807 гг.), уничтожить армию «двунадесяти языков» в Отечественной войне 1812 г., совершить Освободительный поход 1813 – 1814 гг., завершившийся взятием Парижа. Россия сыграла решающую роль в разгроме империи Наполеона. При этом численность русской армии наращивалась пропорционально необходимости, достигнув максимума в 1812 – 1814 гг. Вопреки спекулятивным теориям «пушечного мяса» и «забрасывания противника трупами» можно констатировать, что победоносное для России завершение эпохи наполеоновских войн было достигнуто благодаря военной стратегии русского командования, военному искусству русских военачальников, выучке и храбрости русских солдат. Всё это наряду с грамотной военно-демографической политикой позволило добиться победы почти с минимально возможными в тех условиях потерями.

За последнее время организация бюджетных отношений в России подверглась существенным изменениям: выделение трех уровней бюджетной системы; замена старых принципов ее построения новыми; проведение первой системной реформы в плане отношений между бюджетами; продолжение процесса по разграничению полномочий бюджетов между органами власти разных уровней. Все вышеперечисленные изменения позволяют заключить, что уровень взаимоотношений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации уже переведен в другой качественный режим – более рациональный режим функционирования.

Однако, до окончательного завершения становления современной бюджетной системы России еще далеко. До сегодняшнего времени почти все элементы бюджетной системы подвергаются вполне обоснованной критике: принципы построения, способы бюджетного выравнивания, нормативно-правовая база, существующий механизм разграничения расходных полномочий между органами власти разного уровня, структура и состав доходов территориальных бюджетов, и т.п. [1, с. 249]

Данная тема актуальна тем, что изучение и понимание механизмов и принципов работы бюджетной системы, начал бюджетного устройства, норм бюджетного права, а также изучение вопросов бюджетного контроля, бюджетных полномочий, ответственности за нарушение бюджетного законодательства, все это стало резко необходимым для современных финансистов, экономистов, юристов, представителей органов государственной власти всех уровней, а также граждан и предпринимателей, в целях необходимости разработки направлений и предложений по совершенствованию бюджетной системы в нашей стране.

В современное время сложились определенные проблемы, связанные с функционированием бюджетной системы, которые можно разделить на две обширные группы. К первой группе можно отнести проблемы, определяющиеся федеративным устройством страны: вопросы, связанные совершенствованием межбюджетных отношений и системы бюджетного федерализма. Если обратить внимание на эти недостатки, то можно постепенно стабилизировать российскую экономику, укрепить ее, увеличить управляемость действующей рыночной системы и, впоследствии, произвести оптимизацию структуры доходов и расходов всех бюджетов. [1, с. 256]

Ко второй группе проблем, которые вытекают из первой, можно отнести все финансовые. Такие финансовые аспекты бюджетного устройства как сбалансированность бюджета, оптимизация расходов бюджета, повышение уровня доходов бюджета, управление государственным долгом – прямо влияют на качество жизни граждан, социально-экономический уровень страны. При формировании федерального бюджета учитываются прогнозные темпы инфляции, тем самым их нельзя превышать. Темпы роста экономики должны быть выше темпов роста непроцентных расходов. Таким образом, возникает необходимость в комплексном учете бюджетных последствий, осуществляемых структурных преобразований в социальной сфере и экономике. Иначе бюджет будет являться фактором макроэкономической нестабильности. Все вышеперечисленные показатели определяют эффективность экономической политики, которая проводится государством. [2, с. 108]

По мнению зарубежных экономистов, наиболее насущными проблемами, с которыми сталкивается бюджетная система нашего государства, являются следующие. Во-первых, продолжает сохраняться существенный нефтегазовый дефицит. В большой зависимости от ситуации на мировых рынках сырья находится наша бюджетная система. В итоге, возможности для бюджетного маневра, который осуществляется для увеличения расходов по направлениям, обуславливающим развитие экономики страны, существенно ограничены. [1, с. 284]

Во-вторых, для стимулирования развития экономики структура расходов бюджета не оптимальна. Очевидно, что средств, направляемых из бюджета на реализацию инфраструктурных проектов, которые отвечают потребностям экономического развития, проектов в сфере науки и образования, то есть в сферы, которые определяют облик экономики России, недостаточно.

В-третьих, финансово-экономическое обоснование решений, которые приводят к новым расходным обязательствам, осуществляется на довольно слабом уровне. Оценка долгосрочных последствий после принятия новых обязательств для социально-экономического развития страны, как они будут взаимосвязаны с иными направлениями политики государства и как повлияет на объем действующих обязательств, недостаточно качественна.

В-четвертых, в большинстве случаев осуществляемые бюджетные расходы отличаются своей низкой эффективностью, социально-экономический эффект и результат, который получается в итоге является несоразмерным объему средств, которые были израсходованы на те или иные цели.

В-пятых, межбюджетные отношения недостаточно ориентированы на обеспечение стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для инвестиционной и предпринимательской деятельности, которые, вполне объективно, являются неотъемлемой частью увеличения местных доходов и доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. [2, с. 172]

В-шестых, непонятной для населения остается бюджетная политика: суть конкретных решений и действий государственных органов власти в данной сфера, их необходимость не раскрываются должным образом.

В-седьмых, постоянные фрагментарные изменения в налоговом законодательстве. Даже постоянные улучшения условий налогообложения для осуществления предпринимательской деятельности подразумевает постоянное отслеживание изменений и частых корректировок планов финансово-хозяйственной деятельности, отчего возникают дополнительные затраты. Такие постоянные изменения и их ожидание создают препятствие для реализации инвестиционных проектов в долгосрочной перспективе, из-за низкой возможности предсказать налоговые издержки при составлении бизнес-планов.

Острота насущных проблем, масштабность и сложность задач политики в социально-экономической сфере говорят о необходимости существенного повышения уровня долгосрочного управления финансами общества и экономикой, а также разработкой основных предложений по совершенствованию бюджетной системы России. При реализации бюджетной политики на 2014 год и среднесрочную перспективу, а также для выполнения поставленных задач, необходимо основываться на следующих основных направлениях и предложениях по усовершенствованию бюджетной системы страны.

В качестве наиболее эффективного инструмента реализации социально-экономической политики государства должна выступать бюджетная политика. Механизмы социально-экономической политики должны иметь точно просчитанное, надежное бюджетное обеспечение. Совершенно недопустимо, когда отдельно подводятся итоги реализации мер государственной социально-экономической политики и отдельно – итоги исполнения бюджета. [3, с. 43]

Формирование и исполнение бюджета должно проходить на основе государственных программ, что поспособствует достижению целей социально-экономической политики и обеспечению контроля общества над этим процессом. Переход к так называемому «программному бюджету» в полном объеме должно осуществить, начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. [4] Помимо этого, данный переход должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения результативности и эффективности расходов бюджета. [5] Важно обратить должное внимание на обоснованность и продуманность способов ресурсного обеспечения и реализации государственных программ, их взаимосвязи со стратегическими целями государственной социально-экономической политики.

Также является необходимым повышение качества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению. В первую очередь, нужно обратить внимание на особо важные сферы для общества – это здравоохранение, образование, культура. Условия жизни населения, прежде всего, зависят от успешных действий в данных сферах. Эффективность осуществления бюджетных расходов в вышеупомянутых сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, так как эти расходы приравниваются к инвестициям в человеческий капитал. [5]

Требуется уделить особое внимание обеспечению бюджетной устойчивости и макроэкономической стабильности. Такие факторы нестабильности, как бюджетный дефицит и высокая инфляция, должны быть целью инструментов бюджетной политики, направленных на противодействие им. Улучшение инвестиционного и предпринимательского климата без этого будет невозможно.

Довольно важным является необходимость в определении параметров по дальнейшему развитию пенсионной системы, обеспечивающих ее долгосрочную сбалансированность и надежность, учитывая демографические изменения в структуре населения. Налоговая система страны должна быть ориентирована на повышение качества инвестиционного климата, совершенствование структуры экономики и рост ее конкурентоспособности, особенно на рынках высокотехнологичной, наукоемкой продукции, а также подъем предпринимательской активности. [6]

Следует реализовать новый этап развития межбюджетных отношений. Основная задача – расширить самостоятельность и ответственность регионов, в том числе закрепить права субъектов Российской Федерации по определению категорий граждан, нуждающихся в поддержке, в федеральном законодательстве. Также важным моментом является необходимость в обеспечении открытости и прозрачности бюджетного процесса и самого бюджета в целом для общества. [5]

Таким образом, приняв к сведению и осуществив все эти предложения, можно перейти на новый высокоразвитый и отвечающий современным требованиям уровень развития и устройства бюджетной системы в нашей стране. При этом, данный переход совершенно не будет уступать системам других развитых стран, обеспечивая одновременно эффективную экономическую политику и достойное положение в социальной сфере.

Принимая во внимание тот факт, что городской пассажирский транспорт является неотъемлемой частью транспортной инфраструктуры городских агломераций, следует отметить, что применение только рыночных механизмов регулирования системы городского пассажирского транспорта в современных условиях невозможно. В связи с этим рынок услуг городского пассажирского транспорта является постоянным объектом правового регулирования со стороны органов власти. Но в тоже время функционирование и  развитие городского транспортного комплекса в условиях экономических преобразований определило появление противоречий между характером взаимоотношений субъектов рынка транспортного обслуживания и правовой основой этих взаимоотношений. Главная причина указанного противоречия заключается в том, что действовавшие вплоть до2009 г. нормативные правовые акты, регламентирующие условия выполнения городских пассажирских перевозок, базировались на системе транспортного законодательства, сложившейся еще в безрыночный – советский период.

За все время  формирования и развития комплекса городского пассажирского транспорта специальное транспортное законодательство как система взаимосвязанных правовых норм, базирующихся на единой правовой основе и принципах, по некоторым причинам не сложилась. Основные федеральные нормативные правовые акты по вопросам регулирования и обеспечения транспортного обслуживания населения были введены в действие еще в советские годы, и, как следствие, в них не были отражены правовые аспекты и возможности организации пассажирских перевозок индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица. Более того, в этих нормативных правовых актах было зафиксировано, что их действие распространяется на «автотранспортные предприятия и организации Министерства автомобильного транспорта РСФСР».

Проанализировав систему нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих деятельность в сфере организации и обеспечения транспортного обслуживания населения, можно условно выделить в ней 3 группы, это нормативно-правовые акты, устанавливающие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части обеспечения населения услугами пассажирского транспорта; нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование пассажирского транспорта общего пользования и его развитие; нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок предоставления транспортных услуг отдельным категориям населения.

Конституция Российской Федерации [1], Федеральный закон от 06.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [2]», и Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разрешают вопрос разграничения полномочий между органами власти различных уровней [3]. Исходя из конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и не вхождения его органов в систему органов государственной власти, можно утверждать, что действующим федеральным законодательством строго закреплены предметы компетенции указанных органов в сфере транспортного обслуживания населения, что создает правовое поле для исполнения ими своих обязанностей в данной сфере и исключает возможность вмешательства в деятельность, не относящуюся к их компетенции [4].

Что касается второй выделенной группы нормативных правовых актов, здесь можно отметить, что в настоящее время в России отсутствует федеральный закон, регулирующий функционирование пассажирского транспорта и его развитие[5].

В части организации пассажирских перевозок основным документом остается  Постановление от 14 февраля2009 г. N 112 «Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» [6].

Действовавший ранее приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 года № 200 «Об утверждении Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте», принятый в конце 1981 года, и закрепивший указанные Правила, безнадежно устарел и не отражал рыночных реалий, а потому и не мог эффективно действовать в современных условиях [7].

Существенной недоработкой представляется отсутствие единого федерального закона по вопросам транспортного обеспечения населения, который мог бы стать правовой основой. При чем известно, что ранее такой законопроект был разработан и принят в первом чтении, но не прошел не обходимого уровня подготовки и доработки [8]. В данном случае речь идет о законопроекте № 423427-4 “Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации”, принятый Государственной Думой в первом чтении 4 июля2007 г.  Данный законопроект имел своей основной задачей установление правовых основ для формирования единого рынка услуг автомобильного и городского пассажирского транспорта в Российской Федерации при регулировании отношений, связанных с организацией транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения [9]. Но, возложенная на него задача не была применима к реализации из-за ряда недоработок [10]. По своей сути законопроект носил рамочный характер, применял понятия, толкования которых не предоставлялись. Помимо вышеуказанного, законопроектом предусматривалось, что договор об организации регулярных перевозок должен заключаться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов, однако его нормы, в частности положения части 2 статьи 9, статей 10 и 11, не согласовывались с действовавшим на тот момент Федеральным законом “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” [11]. По заключению Президента Российской Федерации закон требовал устранения имеющихся правовых и организационных неясностей, нуждался в доработке и мог быть поддержан с учетом замечаний, однако, доработки законопроекта так и не последовало[12].

На сегодняшний день законодательными органами каждого субъекта федерации уделено внимание вопросам организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта. Такой документ провозглашает поставленные цели в области транспортного обеспечения населения, дает расшифровку понятийного аппарата используемого в таком законе, поскольку не стоит забывать о важности и специфичности регулируемых вопросов[13]. Большую трудность в рассмотрении вопросов транспортного обеспечения населения представляет то, что разрешение вопросов транспортного обслуживания населения субъекта федерации и далее города, муниципальных образований – это не единый документ а документы различного рода, как и приказы постановления, не редко поименованные с указанием различных вопросов[14], однако имеющие прямую связь в решении вопросов транспортного обслуживания населения. Законом Тюменской Области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2014 год и на плановый период 2015-го и 2016 годов», который был принят областной Думой 24 октября 2013 года, были закреплены государственные полномочия в области транспортного обслуживания, которое были переданы органам местной власти [15]. Так, органы местного самоуправления муниципальных образований, были наделены государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в межмуниципальном сообщении, связывающем городские поселения, которые являются административными центрами муниципальных районов, с населенными пунктами данного муниципального района. Помимо этого, Органы местного самоуправления муниципальных образований были наделены государственным полномочием по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском (внутрипоселковом) сообщении и в пригородном сообщении до садоводческих товариществ. Данный закон свидетельствует о гибкости управления организацией транспортного обслуживания населения, возможности делегирования полномочий государственных органов муниципальным властям с обеспечением субвенций. В то же время, прецеденты передачи или изменения полномочий субъектов власти на местах, создают разночтения и противоречия, нередко даже вводя в заблуждение сотрудников специализированных департаментов, во время не ознакомленных с нормативно-правовыми актами, вносящими изменения в существующую систему регулирования транспортного обслуживания. Помимо наличия большого объема источников права, регулирующих транспортное обеспечение нужд населения в городских поселениях, существуют и практические не менее существенные проблемы, которые выходят на уровень транспортного комплекса в целом – отношения субъектов власти и перевозчиков, тарифные политики, маршрутизация транспорта, с учетом меняющихся нужд городских поселений. Отдельную сложность представляет конкурсный метод выбора перевозчика, когда, победить в конкурсе на территории субъекта может не лучший, а «нужный» перевозчик, что может также нести угрозу как для городской транспортной сети и инфраструктуры, так и для потребителя. В связи с этим целесообразно считать необходимым

Реализацию современных конкурсных механизмов регулирования допуска, технологий организации и контроля деятельности операторов всех форм собственности на городской маршрутной сети, а также механизм пресечения несанкционированных перевозок в правовом регулировании пассажирских перевозок. В процессе  реализации указанных положений, представляется возможно рассмотреть целесообразность создания рыночно ориентированной безопасной системы пассажирских перевозок городским транспортом общего пользования. Также необходимо усилить контроль и повысить ответственность перевозчиков за соблюдение Правил дорожного движения и Правил перевозки пассажиров. Ужесточить требования применяемые к конструкции транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров. Кроме того, необходимо повышать уровень профессиональной подготовки работникам органов всех ветвей власти, которые являются уполномоченными в сфере транспортного обслуживания. Их профессионализм должен проявляться в глубоком знании законодательства, регулирующего отношения в данной сфере. Хочется верить, что на всех уровнях власти будет продолжаться положительная тенденция по усовершенствованию существующей системы транспортного обслуживания населения.

При административно-правовом регулировании отдельных аспектов транспортного обеспечения жителей городских поселений нормотворцам не стоит забывать о важности реальной стороны тех правоотношений, которые регулируются принимаемым или изменяемым нормативно-правовым актом. Транспортное средство, априори, источник повышенной опасности, пути сообщения, или же – дороги, скопления источников повышенной опасности, и уже исходя из этого важно гарантировать минимизацию возможностей возникновения нештатных и чрезвычайных ситуаций, в том числе, в рамках законодательства, направленного на обеспечение безопасности в сфере транспорта и дорожного движения.

В противовес английской модели, ее германский аналог социального страхования, начавший свое существование еще в конце XIX при «железном канцлере» – Отто фон Бисмарке, отличалась тем, что государство участвовало в такой программе. Германская модель социального страхования получила название континентальной или бисмарковской. В основе такой модели лежали три закона, которые были приняты в 90-е годы XIX века: закон об инвалидности и страховании по старости, закон о страховании от несчастных случаев, закон о страховании по болезни для лиц промыслового труда. Германской модели присуще динамичное развитие. Так, уже в начале ХХ века снизился пенсионный возраст. Более того, шахтерам назначалась досрочная трудовая пенсия по старости [2].

Дальнейшее развитие системы социальной защиты населения было связано с именами таких канцлеров как: Конрад Аденауэр и Людвиг Эрхард. Итогами их правления стало, так называемое, «германское экономическое чудо». Основы своего курса Аденауэр изложил в Дюссельдорфских тезисах съезда ХДС/ХСС в 1949 году. В мировой истории он получил название социального рыночного хозяйства. Аденауэр считал, что рыночная система экономики в полной мере не соответствует жизненным и социальным интересам граждан ФРГ, а время безграничного и всеобъемлющего господства капитала прошло. Основными достижениями этого канцлера в социальной сфере в период его правления считаются:

• выпуск народных акций
• социальное жилищное строительство
• динамичная пенсия, которая номинально не зависела от величины вкладов отдельного рабочего, а увеличивалась пропорционально росту объема ВВП.

Приемником Аденауэра на посту канцлера ФРГ стал Людвиг Эрхард. В основу его политики легло понимание канцлера о том, что в условиях преобладания социалистических настроений в обществе, необходимо уделять этой сфере общественных отношений достаточное внимание. Будучи приверженцем чистой рыночной экономики, он считал, несмотря на взятый правительством курс развития страны, необходимо стоять на страже основ принципов капитализма. Именно поэтому в Германии того времени было поощрение сознательных граждан, которые заботятся о своем благосостоянии. Однако, также оказывалась поддержка наименее обеспеченным и защищенным слоям населения: пенсионерам, многодетным семьям, инвалидам и т.д. При этом, как отмечал Эрхард необходимо поддерживать свободную конкуренцию и бороться с иждивенческими настроениями.

Соседство Германии с другими странами Западной Европы повлияло и на формирование системы социальной защиты населения в этих странах. Так, во Франции на протяжении всего XIX века практически не существовало таких общественных отношений. Они носили разрозненный и фрагментарный характер. К категориям граждан вовлеченных в эти отношения относились малоимущие престарелые граждане, а также служащие крупных организаций, преимущественно государственных [3, с. 55]. Пенсионное обеспечение было гарантировано морякам, военным, гражданским служащим, а также железнодорожникам.

Необходимость развития социального направления в экономике Франции стала ощутимой на рубеже веков. Таким образом, был принят закон о рабоче-крестьянских пенсиях. Это случилось 5 июля 1910 года. Согласно этому закону, устанавливалась единая ставка отчислений на социальное страхование в размере 3 000 франков. Такие взносы направлялись в фонды, которые были образованы представителями работодателей, профсоюзов, а также государства. Первая попытка введения элементов социальной защиты не увенчалась успехом, в силу существования ряда разногласий, сложившимся относительно размеров и директивного характера взносов. Причиной этому, возможно, стал тот факт, что Франция того времени была полностью поглощена взглядами представителей классической школы экономики.

После падения Германии в 1918 году, Франция вернула себе территории Лотарингии и Эльзаса (Эльзасская советская республика). Преобладавшие на них идеи социальной защиты населения сыграли основную роль по реформированию системы социального страхования во Франции в первой половине ХХ века. В эту систему вовлекались граждане Франции, которые не были охвачены существующими на тот момент программами. В 1930 году вводится система пенсионного обеспечения, а также система страхования на рабочем месте. Однако стоит отметить, что этот процесс происходил на протяжении всего десятилетия. Ближе к 40-м годам ХХ века были заключены соглашения, касающиеся рабочих в таких отраслях экономики как строительство, металлургия, химическая промышленность. Такие соглашения не охватывали всех работников данных отраслей [4, с. 18].

Лишь в 1945 году произошло подписание первых в истории Франции планов по пенсионному обеспечению, а также социальному страхованию. Такие соглашения носили сепаратистский характер, поскольку французское правительство не было обеспечено в должной степени финансовыми ресурсами для покрытия своих обязательств.

Так возникли режимы социального обеспечения для различных слоев населения: для сельскохозяйственных рабочих, для мелких предпринимателей и т.д. Эти планы задумывались как временные, однако, в 1948 году некоторые слои населения Франции отказались присоединиться к общему плану. Таким образом, в 1948 году был принят закон, обеспечивающий отдельные пенсионные планы, которые ранее были учреждены как временные.

Что касается России, то отдельные элементы социальной защиты наблюдались еще в XIV-XV веках. В то время выполнение этой функции взяла на себя церковь. Появление заинтересованности государства в такой сфере общественных отношений связано с именем императора Петра I. При нем создаются богадельни и госпиталя, которые призревали нищих, больных, престарелых, бездомных детей.

Значительные вехи в развитии социального обеспечения приходятся на царствование внучки Петра I – Екатерины II. В 1775 году был принят законодательный акт, предусматривающий создание системы призрения всех гражданских сословий. Согласно этому закону на руководство всех губерний Российской империи возлагалась обязанность организовать и содержать больницы, аптеки, сиротские дома, народные школы, дома для умалишенных и неизлечимо больных.

В середине XIX века широкое распространение получает благотворительность и меценатство. Ведущие ученые той эпохи разработали теорию, согласно которой главной причиной бедности и ущербности российского народа является необразованность. Именно поэтому, в Санкт-Петербурге создаются общественные народные школы, в которых обучение было бесплатным, а труд педагогов – безвозмездный. Можно говорить, что на данном этапе развития системы социальной защиты ограничивалось просветительными мероприятиями.

До 1912 года государственное социальное обеспечение в виде пенсий касалось только военнослужащих и чиновников. Однако после принятия соответствующего законодательного акта такое обеспечение стало касаться рабочих и служащих фабрично-заводской и горной промышленности. Начало формирования системы социальной зашиты в современном понимании было положено в 1917 году путем кардинального изменения законодательства в этой сфере [5, с. 244]. Теперь основным субъектом социальной политики в стране становилось правительство. Оно взяло на себя заботу о больных, престарелых, инвалидах, женщинах, детях. Социальные гарантии обеспечивались посредством системы пособий, выплат и т.д.

Стоит отметить, что, как ни странно, в Советском Союзе не проводились мероприятия по социальной защите населения в ее современном понимании. Такая категория в централизованном виде отсутствовала, и функции, выполняемые ею, были растворены среди множества организаций. Так помощь инвалидам, пожилым, престарелым, социальный патронаж осуществлялась повсеместно работниками здравоохранения, образования, общественными организациями. Зачастую такая работа носила ярлык социальной и не оплачивалась.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что социальная защита населения, как экономическая категория, претерпевала развитие по двум направлениям: с преобладанием страховых механизмов или прямого бюджетного финансирования. В зависимости от пути развития на сегодняшний день выделяют две модели: страховую и бевериджескую. В основе страховой модели лежат рыночные принципы осуществления социальной политики. В свою очередь, бевериджеская модель, получившая свое название в честь лорда Великобритании Бевериджа, ставит своей целью обеспечение минимального гарантированного дохода. Таким образом, на протяжении всего исторического развития социальная защита охватывала широкий перечень вопросов социальной политики государства. В целях определения ее границ необходимо рассмотреть функциональную структуру.

обеспечение эффективной занятости путем стимулирования структурной перестройки производств и ускорение процесса перераспределения высвобождаемых работников, ликвидации разрыва между профессиональным образованием и требованиями рынка труда.

реализация мер активной политики занятости, направленных на обеспечение занятости незанятого населения (совершенствование мер содействия занятости безработных граждан; совершенствование комплекса активных мер содействия занятости населения и системы социальной поддержки безработных граждан).

Каждое из указанных направлений предусматривает комплекс задач, решение которых будет способствовать совершенствованию программы.

В условиях прогнозируемого уменьшения трудового потенциала области приоритеты в политике занятости смещаются в сторону повышения эффективности использования трудовых ресурсов и обеспечения экономически эффективной занятости.

К направлениям, способствующим повышению эффективности использования трудовых ресурсов, в первую очередь, относится повышение технического уровня производства, совершенствование организации труда и производства, изменение структуры производства, повышение качества человеческого потенциала, мотивации к труду, т.е. повышение эффективности использования трудовых ресурсов может быть обеспечено, прежде всего, посредством модернизации действующих предприятий и производств.

В этих условиях необходимо: стимулировать сокращение неэффективных рабочих мест, социально-ответственная реструктуризация, опережающее переобучение, реализация современных технологий кадровой работы; пересмотр и обновление норм и нормативов, основанных на современных технологиях нормирования и организации труда; оказание содействия предприятиям, сокращающим персонал, в трудоустройстве и переобучении высвобождаемых работников; совершенствование систем непрерывного профессионального обучения и опережающего обучения работников, находящихся под риском увольнения  [1, с. 54].

В условиях модернизации производства, сопровождаемой высвобождением неэффективно используемой рабочей силы, актуализируется проблема обеспеченности организаций высококвалифицированными кадрами. С ней, как показали данные опроса, проведенного Научно-исследовательским экономическим институтом Минэкономики, сталкивается почти каждая третья организация. Для уменьшения дисбаланса спроса и предложения рабочей силы предлагается организация координационных советов по вопросам подготовки кадров в соответствии с потребностями рынка труда, мониторинг профессионально-квалификационной структуры спроса и предложения с предоставлением информации Министерству образования [4, с. 31].

Чтобы рационализировать структуру занятости населения по видам экономической деятельности, сбалансировать спрос и предложение рабочих мест по профессионально-квалификационному составу, предлагается ежегодно корректировать заказ субъектов хозяйствования на подготовку рабочих, служащих и специалистов через автоматизированную систему; организовать центры переподготовки и повышения квалификации кадров при крупных промышленных организациях; сформировать систему предоставления временных рабочих мест на базе общественных работ с направлением на них, прежде всего, работников, высвобождаемых из модернизируемых предприятий; развивать систему профессиональной ориентации, направленную на повышение престижа рабочих профессий [4, с. 32]. Рекомендуется внедрение по опыту США новых форм профессиональной ориентации, рассчитанных не только на учащуюся молодежь, но и на взрослых работников –  например, «центры выбора».

Также, в целях решения таких проблемных вопросов как несоответствие уровня подготовки кадров требованиям современного рынка труда, дефицита в квалифицированных кадрах рекомендуется внедрение новой модели национальной системы квалификаций (далее − НСК), включающей следующие новые элементы:

-национальная рамка квалификаций − инструмент классификации квалификаций, используемый при разработке, оценке и сертификации квалификаций;

- система профессиональных стандартов, содержащих описание трудовой деятельности работников и требования к их квалификации;

- типовые карты профессионального развития и карьерного роста − новый инструмент профессиональной ориентации и планирования профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

- секторальные советы квалификаций − институт, который будет осуществлять разработку профессиональных стандартов и типовых карт профессионального развития и карьерного роста в секторах экономики;

- система квалификационных стандартов, содержащих описания востребованных на рынке труда квалификаций;

- система оценки и сертификации квалификаций, обеспечивающая подтверждение фактически достигнутого уровня квалификации (рисунок 1).

Рисунок 1 – Модель национальной системы квалификаций

Внедрение новой модели НСК позволит создать в сфере занятости действенные механизмы увязки системы подготовки кадров с реальными потребностями экономики, как нанимателям, так и самим работникам планировать повышение квалификации, профессиональное развитие и карьерный рост. Это создаст предпосылки для более эффективного использования трудового потенциала работающих и повышения производительности труда, обеспечит необходимое профессиональное развитие кадров в стране в условиях модернизации национальной экономики.

Кроме того, повышение эффективности использования трудовых ресурсов подразумевает как повышение эффективности использования трудового потенциала работающих граждан, так и вовлечение в экономически активную деятельность различных категорий незанятого населения.

Очевидно, что повысить эффективность использования трудовых ресурсов области невозможно без легализации неформальных видов деятельности и интеграции этого сектора в экономику. Запретительные меры по отношению к нему, как показывает мировой опыт, не оправдывают себя. Для решения этой проблемы необходимо разработать методику анализа и оценки масштабов неформальной занятости с учетом международных стандартов и опыта других стран, материалов годовых и ежеквартальных обследований домашних хозяйств; использовать административные меры, направленные на соблюдение законов, например внезапный визит на предприятие с установлением личности всех присутствующих для выявления неформальной трудовой деятельности; разработать, по опыту России, межведомственную дорожную карту, создающую условия для легализации трудовых отношений, сокращения неформальной занятости, повышения собираемости налогов и роста поступления взносов во внебюджетные фонды; стимулировать развитие нетрадиционных форм трудовых отношений (телекомпьютинг, лизинг персонала, аутсортинг и др.). Одним из направлений сокращения масштабов неформальной занятости может стать предоставление государственных гарантий гражданам, легализирующим свою деятельность, путем выдачи льготных кредитов и займов, оказания консультативной, технической и иной помощи. Кроме того, целесообразно активнее информировать общественность о социально-экономических последствиях занятости в неформальном секторе экономики, эффективности государственных услуг, рисков и штрафных санкций [4, с. 33].

Политика привлечения дополнительной рабочей силы требует разработки действенных экономических стимулов для переселенцев, включая регионально дифференцированные меры, направленные на перераспределение иммиграционных потоков в те области, которые испытывают наиболее острую нехватку населения и трудовых ресурсов, в том числе привлечение кадров из других районов страны на временной, ротационной основе  [4, с. 30].

Достижение вышеназванных задач по совершенствованию региональной программы содействия занятости населения требует совершенствование механизма ее реализации, в частности, нормативно-правового, организационно-методического, информационного, материально-технического, финансового обеспечения.

Актуализация нормативно-правовой базы в сфере занятости  предполагает совершенствование действующих и разработку новых законодательных актов, регламентирующих задачи в области содействия занятости населения. В числе новых направлений предлагается: разработка механизма реализации закона об альтернативной службе (особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемый гражданами взамен военной службы по призыву), совершенствование Закона Республики Беларусь «О занятости населения Республики Беларусь» (далее – Закон о занятости населения), регламентация деятельности негосударственных кадровых агентств, необходимость внедрения заемного труда, необходимость создания системы страхования риска безработицы.

При реализации политики занятости уже имеются и используются механизмы по определению массового высвобождения работников и их дальнейшему трудоустройству. В их числе:

- определены критерии массового высвобождения (постановление Министерства труда и социальной защиты от 2 апреля2009 г. № 47 «О критериях массового высвобождения работников») [3];

- установлено обязательство нанимателей не менее чем за два месяца до массового высвобождения работников письменно уведомлять об этом органы по труду, занятости и социальной защите (Закон о занятости населения).

На протяжении ряда лет отработан механизм содействия занятости работников, сокращаемых в результате массового высвобождения персонала, который реализуется через создание в крупных организациях информационно-консультационных пунктов по вопросам трудового законодательства, законодательства о занятости населения, содействие в опережающем переобучении подлежащих высвобождению работников, проведение информационных мероприятий массового характера («Ярмарка вакансий», дни предприятий и другие), информирование работников через общереспубликанский банк данных о наличии свободных рабочих мест (вакансий), активные меры содействия занятости безработным гражданам и т.д.

В целях обеспечения дополнительной материальной поддержки работников в период их нахождения в отпуске без сохранения заработной платы, предоставленном по инициативе нанимателя, указанным гражданам дана возможность участия в оплачиваемых общественных работах (ст.19 Закона о занятости населения).

Вместе с тем, при проведении мероприятий по экономической модернизации предприятий возможен дополнительный выход на рынок труда свободной рабочей силы. В этой связи требуется принятие мер по оперативному обеспечению занятости высвобождаемых работников путем внесения в Закон о занятости населения изменений и дополнений, предусматривающих законодательное закрепление обязанностей нанимателей:

- информировать органы по труду, занятости и социальной защите о всех случаях предстоящего высвобождения работников с целью оперативного оказания содействия в трудоустройстве высвобождаемым работникам, минуя ими стадию безработицы;

- в пятидневный срок представлять в органы по труду, занятости и социальной защите информацию о вакансиях, что позволит иметь более объективную информацию по спросу на рабочую силу и оперативно принимать меры по оказанию содействия в трудоустройстве гражданам.

С этой целью необходимо предоставление нанимателям в ближайшее время права направления сведений о наличии свободных рабочих мест (вакансий) посредством глобальной компьютерной сети Интернет с использованием электронного ключа.

В рамках содействия в получении новой профессии (квалификации) и дальнейшем трудоустройстве высвобождаемых в связи с оптимизацией численности работников органами по труду, занятости и социальной защите за счет средств бюджета государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь осуществляется компенсация расходов нанимателей на обучение таких работников.

Кроме того, гражданам, уволенным в связи с ликвидацией или сокращением численности или штата работников организаций, должен быть гарантирован на определенный период более высокий, по сравнению с существующим, размер пособия по безработице во время поиска работы, а также обеспечено, в случае необходимости, их обучение по востребованным на рынке труда профессиям. В этой связи предлагается дифференцированное повышение пособия по безработице, а также стипендии во время обучения по направлению органов по труду, занятости и социальной защите.

В рамках совершенствования мероприятий программы содействия занятости населения региона с целью увязки системы подготовки кадров с реальными потребностями экономики в случае оптимизации численности работников организаций, как нанимателям, так и самим работникам необходимо планировать повышение квалификации и переподготовки. С этой целью актуально внедрение механизма финансирования обучения работников, находящихся под угрозой увольнения, за счет средств государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения с последующим трудоустройством на создаваемые рабочие места.

В целях повышения конкурентоспособности на рынке труда неработающих граждан, осуществляющих уход за ребенком в возрасте до 3лет, привлечения их на рынок труда предлагается предоставить право этим гражданам пройти профессиональное обучение по направлению органов по труду, занятости и социальной защите в порядке и на условиях, определенных для безработных. В этих целях потребуется внесение соответствующих изменений и дополнений в Закон о занятости населения.

Вместе с тем, для профилактики социального иждивенчества предлагается сократить максимальный период нахождения граждан на учете в качестве безработных с 36 до 12 календарных месяцев, что также потребует внесения изменений в Закон о занятости населения.

Кроме того, предлагается установить следующие обязанности безработного: самостоятельно заниматься поиском работы, являться на переговоры с нанимателем по вопросу трудоустройства в течение двух рабочих дней со дня выдачи направления, являться в органы по труду, занятости и социальной защите для получения направления на работу или учебу, путем внесения изменений и дополнений в Закон о занятости населения.

Это позволит закрепить систему взаимоответственности службы занятости, нанимателей и безработных в решении вопросов их трудоустройства, станет стимулом для них к более активному поиску работы.

Организационно-методическое обеспечение предусматривает ежегодную разработку региональной программы содействия занятости населения, что и в дальнейшем позволит оперативно реагировать на возможные изменения ситуации на рынке труда.

Информационное обеспечение региональной программы предусматривает использование информационного пространства, в том числе портала государственной службы занятости, способствующего оперативному информированию всех участников рынка труда о ситуации на рынке труда. Также в целях обеспечения качественного и оперативного прогнозирования, учета и движения безработных граждан предлагается предусмотреть разработку нового программного комплекса государственной службы занятости на основе современных информационных технологий.

Предусматривается, что финансирование региональной программы будет осуществляться за счет средств государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь, в том числе в виде субвенций, передаваемых в бюджет области, а также предлагается финансирование за счет иных источников, не запрещенных законодательством Республики Беларусь.

Таким образом, быстрое реагирование на изменения, происходящие в регионе, обеспечивают социальные программы, к которым относится региональная программа содействия занятости населения. Цель реализации региональной программы заключается, как правило, в пилотном применении новых методов и подходов, которые затем могут стать нормой для службы занятости населения, и предназначены для заданной проблемной области или проблемной социальной группы (например, стимулирование экономической активности незанятого населения, снижение безработицы среди молодежи, инвалидов и т. д.).

Так, в целях совершенствования механизмов профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов совместными усилиями комитета по труду, занятости и социальной защите Миноблисполкома, Минтруда и соцзащиты, Минздрава с учетом мнений общественных объединений инвалидов (ОО «БелОИ», «БелТИЗ», «БелОГ») предлагается реализовать на базе управления по труду, занятости и социальной защите населения Борисовского райисполкома Минской области пилотный проект по отработке взаимодействия между медико-реабилитационной экспертной комиссией и органами по труду, занятости и социальной защите по оказанию содействия в трудоустройстве инвалидов при условии отмены в индивидуальной программе реабилитации инвалида указания конкретного перечня профессий (специальностей) для трудоустройства. По результатам проекта до конца 2015 года будут выработаны предложения о целесообразности пересмотра системы выдачи трудовых рекомендаций для инвалидов.

Несмотря на то, что в регионе сложилась и функционирует система социальной защиты и оказания помощи безработным в области содействия занятости, необходимо усилить работу по предупреждению негативных социальных рисков, вызванных модернизацией вало- и градообразующих предприятий, посредством дальнейшего распространения механизма социально-ответственной реструктуризации предприятий. В малых и средних городах высвобождение излишней численности работающих может повлечь значительные экономические и социальные последствия. В этой ситуации население малых городов относится к категории наибольшего риска роста безработицы и социальной напряженности. В связи с этим совместно с ПРООН в целях продвижения социально-ответственного подхода при реструктуризации и модернизации градообразующих предприятий предлагается внедрить в практику службы занятости области проект международной технической помощи, направленный на содействие занятости и самозанятости населения в малых и средних городах [1, с. 11].

Кроме того, определены следующие приоритетные направления политики занятости населения области: создание новых рабочих мест в наукоемких и высокотехнологичных производствах и сфере услуг; стимулирование роста занятости в сфере услуг; создание условий мотивации к высокоэффективному труду и повышение социальной ответственности за результаты своего труда; повышение гибкости рынка труда за счет совершенствования системы переподготовки кадров; формирование кадрового потенциала в соответствии с потребностями развития экономики и требованиями нанимателей к качеству рабочей силы; создание системы социального страхования населения от безработицы. Результатами достижения поставленных задач станет удержание уровня занятости населения более 80 % к трудовым ресурсам, повышение доли работающих в сфере услуг до 58 % от общей численности занятых в экономике.

Таким образом, совершенствование региональной программы содействия занятости населения направлено на создание условий, способствующих повышению эффективности использования трудового потенциала области. В этой связи предлагается ряд мер, направленных на улучшение демографической ситуации, повышение эффективности использования трудовых ресурсов, а также совершенствование миграционной политики.

В сфере демографии – реализация проекта «Большая семья». Согласно социологическому опросу, проведенному ИАЦ, около 60 процентов граждан считает, что данная мера будет реально способствовать повышению рождаемости.

В сфере занятости населения:

повышение эффективности использования трудовых ресурсов и формирования кадрового потенциала с учетом реальных потребностей производства;

совершенствование регулирования объемов и структуры подготовки кадров в учреждениях профессионального образования, развитие системы повышения квалификации и переподготовки кадров;

устранение региональных диспропорций спроса и предложения на рынке труда путем стимулирования внутренней трудовой миграции, усиления социальной поддержки желающих переселиться в сельскую местность, а также создание дополнительных условий для сбалансированного развития населенных пунктов, их производственной, транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры;

оптимизация численности работников организаций; повышение уровня вовлеченности незанятого населения в экономическую деятельность путем реализации мер по стимулированию трудовой деятельности граждан и поддержке предпринимательства.

В сфере трудовой миграции: проводить политику выборочной миграции, что предусматривает привлечение специалистов из других стран с использованием механизма фильтрации мигрантов, позволяющего отбирать необходимых экономике области специалистов, обладающих соответствующей квалификацией. При этом для стран – не членов ЕЭП может быть использовано квотирование мигрантов по определенным специальностям.

Результатом реализации предлагаемых мероприятий региональной программы содействия занятости населения станет повышение эффективности использования трудового потенциала, создание условий для формирования экономически целесообразной занятости населения, эффективному распределению, перераспределению трудовых ресурсов, обеспечение социальной защиты от безработицы.

Для оценки эффективности реализации мероприятий региональной программы предлагается использовать следующие целевые индикаторы:

- уровень регистрируемой безработицы к экономически активному населению (в процентах);

- коэффициент напряженности на рынке труда в среднем за год (в единицах);

- уровень занятого населения (в процентах);

- удельный вес работников, труд которых нормируется (в процентах);

- уровень трудоустройства граждан, обратившихся в службу занятости за содействием в трудоустройстве (в процентах, с увеличением по годам);

- удельный вес граждан, направленных на обучение, от общего числа граждан, нуждающихся в оказании содействия (в процентах, не ниже установленного уровня);

- удельный вес трудоустроенных безработных граждан, нуждающихся в дополнительных гарантиях занятости, в общей численности нуждающихся безработных данной категории (в процентах, с увеличением по годам);

- доля удовлетворенных органами по труду, занятости и социальной защите заявок нанимателей по заполнению вакантных рабочих мест в общем числе заявок (в процентах).