За последнее время организация бюджетных отношений в России подверглась существенным изменениям: выделение трех уровней бюджетной системы; замена старых принципов ее построения новыми; проведение первой системной реформы в плане отношений между бюджетами; продолжение процесса по разграничению полномочий бюджетов между органами власти разных уровней. Все вышеперечисленные изменения позволяют заключить, что уровень взаимоотношений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации уже переведен в другой качественный режим – более рациональный режим функционирования.

Однако, до окончательного завершения становления современной бюджетной системы России еще далеко. До сегодняшнего времени почти все элементы бюджетной системы подвергаются вполне обоснованной критике: принципы построения, способы бюджетного выравнивания, нормативно-правовая база, существующий механизм разграничения расходных полномочий между органами власти разного уровня, структура и состав доходов территориальных бюджетов, и т.п. [1, с. 249]

Данная тема актуальна тем, что изучение и понимание механизмов и принципов работы бюджетной системы, начал бюджетного устройства, норм бюджетного права, а также изучение вопросов бюджетного контроля, бюджетных полномочий, ответственности за нарушение бюджетного законодательства, все это стало резко необходимым для современных финансистов, экономистов, юристов, представителей органов государственной власти всех уровней, а также граждан и предпринимателей, в целях необходимости разработки направлений и предложений по совершенствованию бюджетной системы в нашей стране.

В современное время сложились определенные проблемы, связанные с функционированием бюджетной системы, которые можно разделить на две обширные группы. К первой группе можно отнести проблемы, определяющиеся федеративным устройством страны: вопросы, связанные совершенствованием межбюджетных отношений и системы бюджетного федерализма. Если обратить внимание на эти недостатки, то можно постепенно стабилизировать российскую экономику, укрепить ее, увеличить управляемость действующей рыночной системы и, впоследствии, произвести оптимизацию структуры доходов и расходов всех бюджетов. [1, с. 256]

Ко второй группе проблем, которые вытекают из первой, можно отнести все финансовые. Такие финансовые аспекты бюджетного устройства как сбалансированность бюджета, оптимизация расходов бюджета, повышение уровня доходов бюджета, управление государственным долгом – прямо влияют на качество жизни граждан, социально-экономический уровень страны. При формировании федерального бюджета учитываются прогнозные темпы инфляции, тем самым их нельзя превышать. Темпы роста экономики должны быть выше темпов роста непроцентных расходов. Таким образом, возникает необходимость в комплексном учете бюджетных последствий, осуществляемых структурных преобразований в социальной сфере и экономике. Иначе бюджет будет являться фактором макроэкономической нестабильности. Все вышеперечисленные показатели определяют эффективность экономической политики, которая проводится государством. [2, с. 108]

По мнению зарубежных экономистов, наиболее насущными проблемами, с которыми сталкивается бюджетная система нашего государства, являются следующие. Во-первых, продолжает сохраняться существенный нефтегазовый дефицит. В большой зависимости от ситуации на мировых рынках сырья находится наша бюджетная система. В итоге, возможности для бюджетного маневра, который осуществляется для увеличения расходов по направлениям, обуславливающим развитие экономики страны, существенно ограничены. [1, с. 284]

Во-вторых, для стимулирования развития экономики структура расходов бюджета не оптимальна. Очевидно, что средств, направляемых из бюджета на реализацию инфраструктурных проектов, которые отвечают потребностям экономического развития, проектов в сфере науки и образования, то есть в сферы, которые определяют облик экономики России, недостаточно.

В-третьих, финансово-экономическое обоснование решений, которые приводят к новым расходным обязательствам, осуществляется на довольно слабом уровне. Оценка долгосрочных последствий после принятия новых обязательств для социально-экономического развития страны, как они будут взаимосвязаны с иными направлениями политики государства и как повлияет на объем действующих обязательств, недостаточно качественна.

В-четвертых, в большинстве случаев осуществляемые бюджетные расходы отличаются своей низкой эффективностью, социально-экономический эффект и результат, который получается в итоге является несоразмерным объему средств, которые были израсходованы на те или иные цели.

В-пятых, межбюджетные отношения недостаточно ориентированы на обеспечение стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для инвестиционной и предпринимательской деятельности, которые, вполне объективно, являются неотъемлемой частью увеличения местных доходов и доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. [2, с. 172]

В-шестых, непонятной для населения остается бюджетная политика: суть конкретных решений и действий государственных органов власти в данной сфера, их необходимость не раскрываются должным образом.

В-седьмых, постоянные фрагментарные изменения в налоговом законодательстве. Даже постоянные улучшения условий налогообложения для осуществления предпринимательской деятельности подразумевает постоянное отслеживание изменений и частых корректировок планов финансово-хозяйственной деятельности, отчего возникают дополнительные затраты. Такие постоянные изменения и их ожидание создают препятствие для реализации инвестиционных проектов в долгосрочной перспективе, из-за низкой возможности предсказать налоговые издержки при составлении бизнес-планов.

Острота насущных проблем, масштабность и сложность задач политики в социально-экономической сфере говорят о необходимости существенного повышения уровня долгосрочного управления финансами общества и экономикой, а также разработкой основных предложений по совершенствованию бюджетной системы России. При реализации бюджетной политики на 2014 год и среднесрочную перспективу, а также для выполнения поставленных задач, необходимо основываться на следующих основных направлениях и предложениях по усовершенствованию бюджетной системы страны.

В качестве наиболее эффективного инструмента реализации социально-экономической политики государства должна выступать бюджетная политика. Механизмы социально-экономической политики должны иметь точно просчитанное, надежное бюджетное обеспечение. Совершенно недопустимо, когда отдельно подводятся итоги реализации мер государственной социально-экономической политики и отдельно – итоги исполнения бюджета. [3, с. 43]

Формирование и исполнение бюджета должно проходить на основе государственных программ, что поспособствует достижению целей социально-экономической политики и обеспечению контроля общества над этим процессом. Переход к так называемому «программному бюджету» в полном объеме должно осуществить, начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. [4] Помимо этого, данный переход должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения результативности и эффективности расходов бюджета. [5] Важно обратить должное внимание на обоснованность и продуманность способов ресурсного обеспечения и реализации государственных программ, их взаимосвязи со стратегическими целями государственной социально-экономической политики.

Также является необходимым повышение качества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению. В первую очередь, нужно обратить внимание на особо важные сферы для общества – это здравоохранение, образование, культура. Условия жизни населения, прежде всего, зависят от успешных действий в данных сферах. Эффективность осуществления бюджетных расходов в вышеупомянутых сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, так как эти расходы приравниваются к инвестициям в человеческий капитал. [5]

Требуется уделить особое внимание обеспечению бюджетной устойчивости и макроэкономической стабильности. Такие факторы нестабильности, как бюджетный дефицит и высокая инфляция, должны быть целью инструментов бюджетной политики, направленных на противодействие им. Улучшение инвестиционного и предпринимательского климата без этого будет невозможно.

Довольно важным является необходимость в определении параметров по дальнейшему развитию пенсионной системы, обеспечивающих ее долгосрочную сбалансированность и надежность, учитывая демографические изменения в структуре населения. Налоговая система страны должна быть ориентирована на повышение качества инвестиционного климата, совершенствование структуры экономики и рост ее конкурентоспособности, особенно на рынках высокотехнологичной, наукоемкой продукции, а также подъем предпринимательской активности. [6]

Следует реализовать новый этап развития межбюджетных отношений. Основная задача – расширить самостоятельность и ответственность регионов, в том числе закрепить права субъектов Российской Федерации по определению категорий граждан, нуждающихся в поддержке, в федеральном законодательстве. Также важным моментом является необходимость в обеспечении открытости и прозрачности бюджетного процесса и самого бюджета в целом для общества. [5]

Таким образом, приняв к сведению и осуществив все эти предложения, можно перейти на новый высокоразвитый и отвечающий современным требованиям уровень развития и устройства бюджетной системы в нашей стране. При этом, данный переход совершенно не будет уступать системам других развитых стран, обеспечивая одновременно эффективную экономическую политику и достойное положение в социальной сфере.

Приступая к сравнительному анализу бюджетного законодательства, следует отметить, что Россия и США являются федеративными государствами с трехуровневой бюджетной системой, которая состоит из федерального (государственного бюджета), регионального бюджета (бюджет штатов) и местных бюджетов. Однако отличительной характеристикой США является то, что к местным бюджетам относятся бюджеты городов и тауншипов, американских округов, муниципалитетов, а также бюджеты муниципальных образований с ограниченной ответственностью (школьные округа и районы специального обслуживания) [1, с. 73]. В России же местные бюджеты могут быть представлены бюджетами городских округов и муниципальных образований, которые в свою очередь включают бюджеты городских и сельских поселений.

В настоящее время, основными нормативными актами, регулирующими бюджетный процесс в США является Конституция, Закон «О бюджете, учете и отчетности» (1921 г.) и Закон «О контроле над бюджетом и замораживании фондов» (1974 г.) [2, c.1]. Бюджетное законодательство в России составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, законодательство субъектов и система нормативно- правовых актов органов местного самоуправления [3, ст.2].

Кроме того, важной характеристикой бюджетной системы страны являются закрепленные в бюджетном законодательстве принципы, на которых основан весь бюджетный процесс. Так, бюджетная система США строится на таких принципах как: прозрачность бюджета, единство бюджета, универсальность бюджета, специфичность бюджета, сбалансированность бюджета, стабильность, ориентированность бюджетных расходов на результат, подотчетность [2, c.2]. В то время, ст. 28 БК РФ закрепляет следующий перечень принципов бюджетной системы РФ: единства, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; (см. текст в предыдущей редакции) сбалансированности бюджета, эффективности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, прозрачности (открытости), достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов, единства кассы.

Таким образом, важным отличием бюджетной системы США является его прозрачность и открытость. Группы по интересам в США имеют 535 открытых дверей (535 конгрессменов), через которые они могут войти и попытаться повлиять на то, чтобы их точка зрения была учтена в дебатах по поводу бюджета [4]. Однако в России данный принцип не реализуется в полной мере. Вся информация, публикуемая в СМИ, о состоянии бюджета должна быть понятна и ясна каждому гражданину. Однако зачастую такая информация доступна к пониманию только ограниченному кругу лиц, как правило, специалистам в данной отрасли.

Одним из критериев для сравнительного анализа местных бюджетов в России и США является принцип действия бюджета во времени. Так, традиционно во всех странах бюджет любого уровня утверждается на очередной финансовый год. В США для местных бюджетов не установлены сроки начала и окончания финансового года, чаще всего они совпадают со сроками, установленными для федерального бюджета с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего года. Для сравнения в России, финансовый год совпадает с календарным годом. Бюджетное управление конгресса США и Административно-бюджетное управление проводят корректировку своих планов по экономике и бюджету до середины августа. Предполагается, что работа ассигнующего комитета и бюджетного комитета, безусловно, будет завершена к началу нового финансового года, чего в действительности не происходит, процесс затягивается и переходит на очередной финансовый год [4]. Такой механизм не приемлем для России, т.к. порождает колоссальную неопределенность и проблемы финансирования министерств.

Бюджетный процесс представляет собой деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год, его рассмотрению и утверждению, а также исполнение бюджета и утверждение отчета по исполнению бюджета. Традиционно, в большинстве странах стадии бюджетного процесса совпадают, однако можно выделить особенности, связанные с государственным устройством, уровнем экономического развития страны и историческими традициями.

В США функции по составлению, утверждению и исполнению местных бюджетов возлагаются на органы местного самоуправления, которые обладают достаточной автономией в области финансов. Так, в полномочия главы администрации (Сити – менеджера) входит обязанность по составлению проекта бюджета, который он направляет в законодательный орган муниципалитета (Городской Совет) на утверждение на специальном заседании. Городской совет назначает время и место публичных слушаний по проекту бюджета, одно из которых должно пройти как минимум за 60 дней до начала очередного финансового года и публикует информацию об этих слушаниях. Далее идет обсуждение и утверждение бюджета на законодательном уровне. Городской устав требует ежегодного независимого аудита бюджета[5, с.2-3].

В России же составление проекта бюджета находится в компетенции администрации муниципального образования, а именно финансового органа, исполняющего бюджет.  Исполнение бюджета муниципального образования начинается после его утверждение представительным органом местного самоуправления. В России действует казначейская система исполнения бюджета, которая предполагает, что получением и перераспределением бюджетных средств занимаются специальные органы – Федеральное казначейство РФ, либо его региональные подразделения.

Обратимся к опыту США, там исполнением бюджета занимается Центральный банк (банковская система исполнения бюджета). Так Министерство финансов перечисляет средства на счета уполномоченных банков, которые, в свою очередь, доводят их до получателей бюджетных средств [6, с.2].

В России банковская система исполнения бюджета существовала до 1992 года. Переход к казначейской системе был обусловлен усилением контроля над расходованием бюджетных средств.

Рассмотрим структуру доходов местных бюджетов. В США и России доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых, неналоговых поступлений и межбюджетных трансфертов.  Однако в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой доходной части местных бюджетов. В свою очередь они подразделяются на прямые и косвенные налоги, надбавки к федеральным налогам,  собственные налоги местных органов власти, которые собираются только на местах. В сравнении с отечественным бюджетным законодательством, налоговые поступления местных бюджетов формируются за счет поступления в бюджет федеральных, региональных налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов. К местным налогам в настоящее время относят налог на имущество физических лиц и земельный налог, которые в полном объеме поступают в бюджет данного муниципального образования. В США поимущественный налог с физических и юридических лиц составляет 30% общих доходов местных бюджетов, в то время как в России в основном местные бюджеты формируются за счет от таких налогов как налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц.

Кроме того, бюджетный механизм каждого государства различается по способам взаимодействия между уровнями бюджетной системы. В местные бюджеты США могут поступать средства из федерального бюджета в форме субсидий, либо программ распределения доходов. Причем, исполнительные органы муниципалитетов за счет субсидий могут финансировать только строго определенные сферы экономики (здравоохранение, образование, жилищное строительство и т.д.). Отечественная бюджетный механизм предполагает, что финансовая помощь от бюджета другого уровня может поступать в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной помощи.

Проведя анализ бюджетного законодательства США и России, можно говорит о том, что, не смотря на сходные стадии бюджетного процесса, структуру бюджетной системы в этих странах, все же они имеют кардинальные различия. Причем, применять опыт зарубежных стран можно, только учитывая социально- экономические, исторические и иные особенности нашей страны. Например, успех социально-экономического развития американских муниципальных образований состоит в широких бюджетно – налоговых  полномочиях, автономии по формированию местных бюджетов, а также высокой доли местных налогов (более 22% от консолидированного бюджета США). В то время как в России большинство муниципальных образования дифференцированы по уровню социально-экономического развития, их бюджеты дотационны и полностью зависят от помощи вышестоящих бюджетов. Таким образом, проблема неблагополучия российских муниципалитетов кроется в несоответствии объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Так, в настоящее время доходы местных бюджетов  не превышают 12% от консолидированного бюджета РФ. Таким образом, решением проблемы могло бы стать увеличение доли отчислений от таких налогов как налог на прибыль и налог на доходы физических лиц.

Кроме того, в России налоги, сборы и штрафы, уплачиваемые организациями за вред, причиненный в процессе их хозяйственной деятельности, поступают в федеральный и региональный бюджеты, что достаточно не целесообразно, поскольку данные средства должны быть направлены на устранение таких последствия и на развитие территории муниципального образования, что входит в полномочия администрации данного муниципалитета.  Вместе с тем, в США местные налоги включают экологические налоги, поимущественный налог, сборы с транспортных средств [7,с. 6].

Положительным моментом бюджетного механизма США можно назвать, применяемое с 1949 года, бюджетирование, ориентированное на результат на основе программно-целевого способа расходования средств бюджетов всех уровней. Впрочем, в России переход к программно-целевому бюджету начался в 2010 году, однако сроки формирования такого бюджета для органов местного самоуправления переносится каждый год.

Как показал анализ, опыт США в области местных бюджетов достаточно показателен и имеет много положительного, однако не всегда приемлем для России. Например, за образец построения бюджетного процесса не следует брать пример США, в части  банковского исполнения бюджета, перенесения сроков исполнения бюджета и огромного дефицита бюджета.